Componentes Valores (millones $) %
Total 14 005 373 618 399 100,00
Especiales 560 214 944 734 4,00
Fonpet 406 155 834 933 2,90
Resguardos Indígenas 72 827 942 815 0,52
Programas Alimentación Escolar 70 026 868 092 0,50
Municipio Ribereños Magdalena 11 204 298 894 0,08
Sector educativo 7 865 417 824 094 56,16
Población atendida asignación por alumno (1) 6 577 676 398 331 46,97
Población atendida complemento (1) 425 031 591 156 3,03
Cancelación prestaciones magisterio (1) 254 206 185 483 1,82
Ascensos en escafón (1) 73 686 982 415 0,53
Reconocimiento de costos del servicio educativo (2) 13 877 416 786 0,10
Población por atender (2) 154 137 500 000 1,10
Calidad (municipios certificados) 96 694 681 560 0,69
Otros no clasificados (3) 270 107 068 363 1,93 Sector Salud 3 294 063 875 048 23,52 Subsidios a la demanda 1 630 600 816 536 11,64 R Subsidiado Continuidad 1 569 290 703 461 11,20 R Subsidiado Ampliación 61 310 113 075 0,44 Salud Pública 349 630 921 055 2,50
Salud Pública Pobreza 34 963 092 106 0,25
Prestación de servicios 1 313 832 137 457 9,38 Propósito General 2 285 676 974 523 16,32 Población 914 270 789 809 6,53 Población urbana 665 223 805 507 4,75 Población rural 249 046 984 302 1,78 Pobreza 914 270 789 809 6,53 Esfuerzo Fiscal 228 567 697 452 1,63 Eficiencia Administrativa 228 567 697 452 1,63
Fuente: DNP, DDT y documentos Compes Sociales Nos. 90, 95 y 96 de 2005. (1) Documento Conpes Social No. 96 de 2005.
(2) Cálculo 11 doceavas, con base en el documento Conpes No. 96 de 2005. (3) Partidas no identificadas con la información disponible.
4.3.6 Adecuación de la medida de NBI para la distribución
de recursos nacionales a los municipios
Sobre este problema caben dos preguntas. En primer lugar, si los criterios de asignación de recursos considerados en la Ley 715 para educación y salud, de carácter sectorial, son mejores que los de las anteriores reglamentaciones basados en la medida de NBI, para hacer la distribución de recursos. La segunda, sobre la “bondad” de la actual medida de NBI para distribuir los recursos que, según la Ley 715, toman en cuenta esta medida. Y, sobre este último punto y, en relación con el tema central del presente documento, si la modificación propuesta a la medida de NBI representa alguna ventaja para hacer la distribución de recursos. A continuación se intentan algunas reflexiones y ejercicios.
4.3.7 NBI vs. información sectorial
La Ley 715 señala que las partidas distribuidas a los municipios y destinadas a subsidios a la demanda en salud (régimen subsidiado), atención de población pobre no afiliada a los sistemas de seguridad social en salud (vinculados) y educación básica se definen en función de las coberturas de los servicios prestados a través del sistema general de participaciones, los costos de los servicios y el volumen de población no atendida.
En la asignación de fondos se da prioridad a la continuidad en la prestación de los servicios, a lo que se asigna un porcentaje elevado del presupuesto distribuido, y las partidas destinadas a ampliación son residuales. En el presupuesto de 2005, lo que se dedica a ampliación de la afiliación a la seguridad social en salud representa 3,8% de lo destinado al régimen subsidiado. Y el valor de las asignaciones para ampliación, en el caso de la educación pública, representan 2,2% del total aplicado a la prestación de los servicios (continuación y ampliación).
Este procedimiento garantiza que los municipios cuenten con fondos que les permitan mantener los niveles de las coberturas logradas en la educación financiada con fondos oficiales y en la afiliación al régimen subsidiado de salud. Teniendo en cuenta que existen informaciones relativamente actualizadas, confiables y susceptibles de ser controladas, sobre los usuarios de los servicios de educación y los afiliados al régimen subsidiado de salud, el criterio de asignación con base en ellas es, sin duda, mejor que recurrir a la medida de NBI, que contiene información sobre otros sectores (vivienda, servicios públicos domiciliarios), y que no puede obtenerse sino a partir de los censos de población y vivienda.
En relación con las destinaciones para ampliación de las coberturas, que constituyen mecanismos para disminuir progresivamente las desigualdades entre los distintos municipios, caben otro tipo de consideraciones, y es preciso distinguir entre los dos sectores examinados. En educación, las circunstancias regionales que afectan el ausentismo escolar son muy variadas y obedecen a determinantes de distinto tipo. Para disminuirla, no bastaría, en muchos casos, con disponer de mayores recursos para aumentar las coberturas, ya que hay factores, del lado de la demanda, que perpetúan la inasistencia escolar de niños y jóvenes. Y, de otra parte, la información disponible para medir el fenómeno es menos susceptible de ser obtenida en forma confiable y periódica, y corresponde con condiciones más permanentes de los municipios. En estas circunstancias, la inclusión de la partida sectorial adicional para incrementar las coberturas, con base en criterios de pobreza (NBI), considerada en la Ley 715 como no obligatoria (artículo 16), es una medida favorable a la disminución de las desigualdades, al otorgar a los municipios con menor avance educativo una base estable presupuestal para acometer programas permanentes de ampliación de coberturas escolares o alfabetización. A este respecto la medida de NBI, en general (resaltando que las condiciones de pobreza afectan la asistencia escolar), o en su componente de educación (destacando la destinación específica de las transferencias), tiene ventajas en tanto puede expresar adecuadamente diferencias regionales que han sido persistentes. Esta partida, que responde a criterios de “equidad” en la Ley, es complementaria con la que, según decisiones nacionales, se distribuye para ampliación de cobertura escolar “en condiciones de eficiencia”.
En lo que tiene que ver con la afiliación a la seguridad social en salud, hay inequidades regionales que se basan en condiciones socioeconómicas, y que están relacionadas con la pobreza. Bajo esta consideración también tiene justificación la partida que toma en cuenta el número de pobres para la distribución de recursos. Pero, de otra parte, las diferencias regionales en la cobertura son considerables y, en lo que compete al régimen subsidiado, obedecen, en parte importante, a la disponibilidad histórica de recursos que han tenido los municipios y, posiblemente, a la prioridad que se ha dado a la afiliación en los planes municipales de desarrollo.100 Esta situación, que no
100
Las tasas de cobertura departamentales de seguridad Social en Salud, calculadas con la información del Ministerio de Protección Social y las proyecciones de población del Dane para 2004, presentan diferencias importantes, que no corresponden con la situación social y de desarrollo económico de las regiones. Chocó, por ejemplo, presenta tasas superiores a departamentos como Norte de Santander y Tolima. Risaralda tiene tasas de cobertura 10 puntos porcentuales superiores a las de Caldas y Quindío. En lo que respecta al régimen subsidiado de salud, se encuentran igualmente notables desigualdades en el nivel departamental, que pueden dar una idea de lo que sucede entre municipios. Un caso ilustrativo se encuentra en que mientras en Cundinamarca la población encuestada por la encuesta del Sisben, con la metodología de 2003, y clasificada en los niveles 1 y 2 de este instrumento de focalización, estaba afiliada a la seguridad social en salud en un 67% y en Bogotá en 62%, en Meta esa proporción llegaba a 43% y en Tolima solo a 33%. Entre los municipios del departamento de Boyacá, por ejemplo, se encuentra que la proporción de afiliados a
corresponde con factores de desarrollo económico y social, ni de orden cultural de los municipios, como en el caso de la escolaridad, y el hecho de que los niveles de afiliación son cercanos a 65% en el nivel nacional, sugiere la conveniencia de que las partidas para ampliación, que se definen por el “crecimiento adicional a la inflación” de los recursos y aportes del Fosyga, tengan un peso mayor al actual.101
En el sector salud, las decisiones de asignación son más complicadas ya que lo dedicado a la oferta (prestación de servicios) financia el funcionamiento de los centros hospitalarios públicos. Esto lleva a que, en ciertos municipios, se prefiera mantener bajos los niveles de afiliación al régimen subsidiado, para garantizar una financiación más estable de los hospitales. Y, de otra parte, los cambios en la clasificación de las familias en los niveles del Sisben, afectan la continuidad en la afiliación de sectores actualmente cubiertos que no tienen recursos para afiliarse al régimen contributivo.
La utilización de la información del Sisben para determinar la población por atender, corresponde con los criterios de selección adoptados en el nivel nacional. Sobre este tema, la medida de NBI, no ofrece un aporte especial ni permite una repartición de recursos acorde con las condiciones presentes de los municipios. El ejercicio de contraste entre los resultados del Sisben y las medidas de pobreza lleva a recomendar, por lo pronto, la utilización de mecanismos complementarios que permitan a la amplia franja de pobres y vulnerables excluidos de los niveles 1 y 2 tener los beneficios de la afiliación.
En la actualidad los pobres excluidos de los niveles 1 y 2 tienen dos caminos para acceder a los subsidios, además del de distorsionar la información. El primero consiste en adecuar sus condiciones de vida de forma que puedan ser clasificados en estos niveles, dentro de los campos de información de la encuesta, que son los que inciden en los valores del índice, aunque no se conozca en detalle cómo operan. Los posibles beneficiarios son agentes activos que ajustan sus conductas a las reglas que se les imponen. Las respuestas pueden ser diversas y, en general, afectarían negativamente sus condiciones de vida: cambiar de vivienda y ubicarse en un estrato socioeconómico inferior o con calidades más desfavorables, dejar de enviar los niños a los centros de educación, cambiar la composición familiar, dejar el empleo de algunos de sus miembros, por ejemplo. La otra opción es el recurso a acciones de tutela, invocando derechos fundamentales, como los referentes a la igualdad, a la vida y a la seguridad social.
Ante esta situación, en la perspectiva del cumplimiento de los derechos fundamentales, se podrían explorar salidas con sustento jurídico en la equidad (artículos 89 y 116 de la Constitución Política) que permitan en el nivel local analizar las condiciones particulares de los hogares y tomar decisiones controladas tendientes a asignar subsidios cuando las metodologías de focalización tienen fallas (“Tribunales de Equidad”). En otro plano, se podría igualmente explorar alternativas de focalización que se basen en informaciones generadas por el mismo sistema de seguridad social y otras fuentes administrativas (Fresneda y Martínez, 2002 y Fresneda, 2003).
4.3.8 La medida de NBI en la Ley 715
En esta sección se analiza la aplicación de la medida de NBI para la distribución de los recursos a los municipios en lo correspondiente a “nivel de pobreza” correspondiente a salud pública, y
la seguridad social de los niveles 1 y 2 del Sisben hay grandes variaciones intermunicipales que no responden al grado de desarrollo socioeconómico de los municipios. En Tunja, la capital del departamento, esta proporción es de 50.8%, en centros provinciales como Duitama y Chiquinquirá es de 52.5% y 40.3% respectivamente, mientras que en municipios con altos niveles de pobreza como El Cocuy y Chita son superiores al 90% (CID, Universidad Nacional, 2005, con base en información del DNP).
101 Esta situación sugiere que, dentro del marco institucional implantado por la Ley 100 y la forma como se ha aplicado, hay barreras
más fuertes en algunos municipios y regiones de mayor desarrollo socioeconómico que en otros más atrasados, para que los pobres accedan al régimen subsidiado. Es una expresión de inequidades individuales, que justifican dar un mayor peso a los recursos para ampliar las coberturas de afiliación.
“pobreza” referente al componente de Propósito General. Se utiliza información provista por la Dirección de Desarrollo Territorial del DNP.
En primer lugar se examinan los resultados de la aplicación de los criterios actuales en la distribución de Recursos distribuidos “por pobreza” en el componente de Propósito General en relación con el privilegio a los municipios más pobres. Posteriormente se analizan los posibles cambios que, en la distribución de recursos, podría introducir el cambio de metodología de obtención de la medida de NBI y, por último, se presentan posibles formulas alternativas que pueden responder de mejor forma a criterios de equidad.
La partida Resultados de la aplicación de criterios de distribución de recursos del componente de pobreza de la partida de propósito general abarca el 40% de los recursos destinados a “Propósito General”, cerca del 6,5% de las trasferencias nacionales a los municipios. Representa, para los municipios de menor tamaño y grado de desarrollo institucional (los de las categorías 4ª, 5ª y 6ª de la clasificación actual de municipios) una fracción importante de los recursos que, según el artículo 356 (reformado) de la Constitución Política Nacional, podrán destinar libremente “para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal”. Se distribuye, de acuerdo con la Ley 715, según el criterio de “pobreza relativa” de los municipios, mencionado en el mismo artículo la CPN. La Ley establece que “para ello se tomará el grado de pobreza de cada distrito o municipio medido con el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI, o el indicador que lo sustituya determinado por el DANE, en relación con el nivel de pobreza relativa nacional”.102
El término “grado de pobreza” municipal se toma como equivalente al porcentaje de población pobre y el “nivel relativo de pobreza nacional” no influye en el cálculo, en la práctica, ya que las medidas municipales se dividen por una constante representada por la medida nacional103 (sobre este punto se volverá en secciones posteriores). Con cualquier nivel de incidencia nacional de NBI, la distribución es la misma. De esta forma, la regla de distribución que se aplica podría expresarse así: los recursos se reparten proporcionalmente a la medida de incidencia de pobreza, independientemente de cualquier otra consideración. Y la fórmula concreta para hacerlo es utilizar la participación del porcentaje municipal de pobreza por NBI (medida de incidencia), en el total de la sumatoria de los porcentajes de pobreza de todos los municipios.104 El resultado de la aplicación de esta forma de distribución se ilustra en el Gráfico 11.
102
En la exposición de motivos de la Ley 715 se explica este criterio así: “Sobre el criterio de pobreza relativa, al analizar el Índice de Necesidades básicas insatisfechas-NBI del país equivalente al 35.5% (según el censo 1993), en comparación con el NBI municipal, se observa… que de un total de 1090 municipios y 4 distritos, el 80% poseen un indicador de NBI superior al 35.5%, es decir, dada la heterogeneidad municipal de nuestro país, la pobreza sigue siendo un indicador predominante, en consecuencia se propone que la pobreza relativa tenga una mayor ponderación, equivalente al 40% de los recursos a distribuir, lo cual es consecuente con el objetivo redistributivo de un sistema intergubernamental de transferencias (...) En este sentido, el proyecto (de Ley) propone realizar la distribución por municipio, tomando el total de los recursos por este concepto, por la proporción de NBI municipal, en relación con el NBI nacional, garantizando que efectivamente este indicador permita nivelar las condiciones de los municipios más pobres del país”.
103 La fórmula a que se refiere la Ley es una medida de desigualdad entre dos grupos. Se denomina, en la literatura especializada, como
la “razón de tasa”, y se usa generalmente para comparar el grado de desigualdad entre grupos extremos. Véase al respecto Anand y otros (2001), en su aplicación a la medición de las desigualdades en salud. En este escrito se tratan igualmente las mediciones de equidad, distinguiendo entre las que describen las variaciones entre individuos y las que indican las desigualdades entre grupos sociales o zonas geográficas.
104 Por ejemplo, el municipio antioqueño de Abejorral recibe un 0,73% de los recursos de propósito general en tanto esta es la
proporción que representa su 44,6% de población con NBI en la sumatoria de los porcentajes de NBI de todos los municipios del país (5.918.000 en 2005).
Gráfico 11
MUNICIPIOS POR PORCENTAJE DE POBLACIÓN CON NBI Y