4.3.1 La Constitución de 1991
La permanencia de la medida de NBI en Colombia ha estado basada en su incorporación a la Constitución para la distribución de recursos nacionales a las entidades territoriales. Recurriendo a ella se buscó plasmar el criterio de equidad de favorecer a los más pobres. La formulación práctica quedó consignada en el artículo 350 de la Constitución Política Nacional (CPN) haciendo referencia específica al número de personas con necesidades básicas insatisfechas.89
El sentido de esta disposición es fijar el monto mínimo de recursos que serán distribuidos a las entidades territoriales y la determinación de tres criterios permanentes para hacerlo: el tamaño de población de las entidades territoriales, el número de población pobre, con el enfoque de necesidades básicas insatisfechas, y la eficiencia fiscal y administrativa. El texto destaca el gasto público social dentro del presupuesto, dándole un estatus especial y señalando que su valor no puede disminuir a través del tiempo. Esta norma se completa en el artículo 366, donde se establece que “el gasto social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación”.90
En artículos posteriores el texto constitucional aprobado en 1991 fija los principios para la distribución de recursos y competencias a las entidades territoriales. Para ello utiliza la figura del situado fiscal, como el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que serán cedidos a estas entidades.91
El artículo 357 original (modificado por el acto legislativo No. 1 de 2001) reitera y precisa criterios sobre la forma de llevar a cabo la distribución territorial de una parte de los ingresos corrientes de la Nación. Señala que “Los recursos provenientes de esta participación serán distribuidos por la ley de conformidad con los siguientes criterios: sesenta por ciento en proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza de la población del respectivo municipio; el resto en función de la población total, la eficiencia fiscal y administrativa y el progreso demostrado en calidad de vida, asignando en forma exclusiva un porcentaje de esta parte a los municipios menores de 50.000 habitantes”.92
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ARTICULO 350. “La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa, según reglamentación que hará la ley. El presupuesto de inversión (social) no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones”.
La Constitución señala además, aunque sin especificar el criterio para hacerlo, que se considere la distribución de recursos del presupuesto distrital de Bogotá, para las juntas administradoras locales: “ARTICULO 324. Las juntas administradoras locales distribuirán y apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del Distrito se asignen a las localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población”.
90 El gasto público social fue definido por la Ley 174 de 1994, que modifica la Ley Orgánica de presupuesto, de la forma siguiente:"Se
entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados tanto en funcionamiento como en inversión”. Y señala que:”La ley de apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público social incluidas en el Presupuesto de la Nación.
91 CAPITULO IV. DE LA DISTRIBUCION DE RECURSOS Y DE LAS COMPETENCIAS. ARTICULO 356. “Salvo lo dispuesto
por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la nación y las entidades territoriales. Determinará, así mismo, el situado fiscal, esto es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el distrito capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención directa, o a través de de los municipios, de los servicios que se les asignen. Los recursos del situado fiscal se destinarán a financiar la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud, en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños…”
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Sobre la interpretación de estos textos se pronunció la Corte Constitucional en 1995, precisando que este agrega dos elementos a los mencionados en el 350 de la Carta para la distribución de recursos: “el ‘nivel relativo de pobreza’, concepto que, según la Corte,
4.3.2 La Ley 60 de 1993
En desarrollo de lo aprobado en la Constitución, la Ley 60 de 1993 definió los servicios a los que estaban destinados los recursos provenientes del Situado Fiscal y los ingresos corrientes de la Nación, los mecanismos operativos y fórmulas concretas para hacer la distribución de recursos a los municipios, departamentos y distritos. La Ley hizo precisiones sobre el Situado Fiscal como un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación, con el objeto de financiar la educación y los servicios de salud, a través de los Fondos Educativos Regionales y los Servicios Seccionales de Salud. La distribución de los ingresos corrientes de la Nación a los municipios, una vez descontadas las “asignaciones especiales”93 se lleva a cabo con base en las proporciones siguientes: 40% en función de la población con NBI y 20% teniendo en cuenta la participación municipal de población con NBI en el total nacional; 22% de acuerdo con la participación de la población del municipio en la nacional; 6% tomando en consideración la variación de la tributación per cápita; 6% por eficiencia administrativa, cobertura y número de habitantes con servicios de agua, alcantarillado y aseo; y 6% de acuerdo con el progreso en la calidad de vida.
La forma de distribución de recursos a las entidades territoriales fue objeto de distintos cuestionamientos, lo que llevó a modificar los artículos 356 y 357 de la Constitución y luego a hacer la reglamentación de los mismos en la Ley 715 de 2001, que reemplazó a la Ley 60.
4.3.3 El Acto legislativo No. 1 de 2001
En la Exposición de Motivos al proyecto de acto legislativo promovido por el gobierno, se señala que la reforma busca una mayor equidad y eficiencia en la asignación del gasto público y solucionar el creciente desequilibrio fiscal.94 La reforma a la Constitución “modifica la fórmula con la que se calculan las transferencias del Situado Fiscal y las Participaciones de los Municipios en los ingresos de la Nación y crea el Sistema General de Participaciones. Así, la reforma implica una reconsideración del esquema actual de recursos, orientados a financiar gastos de educación, salud e infraestructura, contenido en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y en la Ley 60 de 1993”.
De otra parte, las evaluaciones realizadas llevaron a identificar diversos problemas en la asignación de la forma de distribuir los recursos a las entidades territoriales con base en las normas constitucionales y su aplicación en la Ley 60.95 Además se constató que “debido a que los costos no
incorpora indicadores adicionales al método de establecer las necesidades básicas insatisfechas, y el de ‘progreso demostrado en calidad de vida’, que contiene la evolución del nivel relativo de pobreza…”
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Comprende partidas para los municipios con menos de 50.000 habitantes, municipios ribereños del río Magdalena y la Federación Colombiana de Municipios.
94 ”El desequilibrio fiscal existente y su tendencia creciente atentan contra la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica, lo
cual podría impedir que se cumpla con los preceptos constitucionales de justicia social y justicia intergeneracional. Si no remediamos el desequilibrio fiscal y macroeconómico, aunque nuestros hijos y nuestros padres tengan derecho a la educación y la salud, el Estado simplemente no podrá hacer realidad esos derechos por no contar con fuentes de financiamiento para hacerlo”.
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“El principal problema identificado en las actuales fórmulas está relacionado con el procedimiento de distribución, en la medida que, primero, se establece una distribución territorial para luego determinar asignaciones forzosas y homogéneas por concepto de gasto. De allí surgen tres tipos de problemas: 1) en lo sectorial las asignaciones resultantes de un porcentaje forzoso no garantizan a cada entidad territorial en particular los recursos suficientes para una adecuada prestación de los servicios, 2) aunque el monto total de recursos asignados a cada entidad territorial sea significativo, su autonomía sobre la asignación de éstos es totalmente limitada, y 3) Los problemas en la coordinación de los diferentes niveles de gobierno producto de un esquema que asigna competencias y recursos a departamentos y municipios para los mismos fines con lógicas diferentes”.
En el caso del situado fiscal, es bastante difícil llegar a una asignación eficiente a partir de la sumatoria de variables de educación y salud, que no tienen ninguna relación interna y están influenciadas por dinámicas y factores externos de diversa índole, generando una tendencia inequitativa de la distribución entre departamentos (...) “De otra parte, se ha evidenciado una profunda inequidad en la distribución que los departamentos realizan entre municipios, producto, en el caso de educación, de la inadecuada distribución geográfica de los docentes concentrados en las zonas urbanas y en las cabeceras municipales más grandes, favoreciendo a los municipios más ricos e induciendo a los municipios más pobres a contratar docentes con cargo a los recursos de la Participación Municipal” (exposición de motivos de la Ley 715).
están directamente asociados con las diferencias de ingreso y riqueza... Estos costos varían entre municipios en forma significativa, y estas variaciones no están ligadas directamente a un indicador de pobreza. Esta situación puede estar contribuyendo a grandes ineficiencias asignativas en algunos municipios”.…Se anota además teniendo en cuenta el esquema de distribución aplicado con la Ley 60 que: “No reconoce el factor obvio de que la construcción de infraestructura es un evento discreto. En la medida en que los municipios pueden no tener flexibilidad para distribuir estos recursos a otros usos, podría generarse aún mayores distorsiones distributivas” (Exposición de Motivos de la Ley 715).
Bajo estas premisas, el contenido de los artículos 356 y 357 se cambió, creando el Sistema General de Participaciones y los criterios de distribución de los recursos nacionales a las entidades territoriales.96
4.3.4 La Ley 715 de 2001
La reforma a la Ley 60, a través de la Ley 715, tuvo como objetivos (Exposición de Motivos):
• “Hacer del sistema de transferencias intergubernamentales un medio efectivo para la descentralización. Con esto se quiere dejar claro que se parte del entendido que la descentralización es un proceso irreversible, una política del Estado opuesta a los esquemas centralistas y basado en los principios de autonomía y participación ciudadana”.
• “Asignar competencias territoriales de una forma tal que se eviten duplicidades, se favorezca el control social y se logre un mejor uso de los recursos disponibles para inversión social”.
• “Distribuir con criterios de equidad y eficiencia los recursos para inversión social con el fin de cubrir la necesidades básicas de la población pobre”.
96 El texto aprobado de estos artículos es el siguiente: “CAPITULO IV. DE LA DISTRIBUCION DE RECURSOS Y DE LAS
COMPETENCIAS. ARTICULO 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios. Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del Sistema General de Participaciones que establezca la ley. Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas, una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en entidad territorial indígena.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de cobertura. Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios. La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de Participaciones de éstas, incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios: Para educación y salud: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad; Para otros sectores: población, reparto entre población y urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa. No se podrán descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas. Los recursos del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios se distribuirán por sectores que defina la ley. El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores…
ARTICULO 357. El monto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos Corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el año siguiente les otorgue el carácter permanente. Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios, exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud”.
• Garantizar el acceso a la educación de los niños en edad escolar y el acceso a los servicios de salud a la población pobre”.
• “Promover el desarrollo local, respetar la autonomía territorial y profundizar la descentralización”.
El logro de estos objetivos permitiría, según la misma Exposición de Motivos, “distribuir recursos entre departamentos y municipios con criterios de equidad, aprovechando las economías de escala y disminuyendo los costos de transacción, erradicando las duplicidades de funciones entre jurisdicciones, aprovechar las ventajas comparativas de los mismos frente a provisión- prestación de los servicios a financiar”.
El Sistema General de Participaciones, creado por el Acto Legislativo 01 de 2001, quedó conformado por tres tipos de partidas: (1) Una participación con destinación específica para el sector educativo, que se denominará participación para educación. (2) Una participación con destinación específica para el sector salud, que se denominará participación para salud. (3) Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, que se denominará participación para propósito general.
Los recursos del Sistema General de Participaciones, una vez descontado el 4% de los mismos destinados a asignaciones especiales, se distribuyen sectorialmente así: la participación para el sector educativo corresponderá a 58,5%, la participación para el sector salud corresponderá a 24,5%, y la participación de propósito general corresponderá a 17%.
La participación de los municipios en educación se calcula con base en la población escolar atendida con fondos del sistema general de participaciones y los costos definidos por la Nación para cada tipo de servicio.97 En este sector hay un componente adicional, que se denomina “población por atender en condiciones de eficiencia”.98 Un tercer componente corresponde al criterio de equidad.99
Los recursos destinados a la salud, comprenden tres componentes para los cuales la Ley define los mecanismos concretos de distribución:
1. Financiación o cofinanciación de subsidios a la demanda, de manera progresiva, hasta lograr y sostener la cobertura total.
2. Prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda.
3. Acciones de salud pública, definidos como prioritarios para el país por el Ministerio de Salud.
Para el componente (1) de subsidios a la demanda (régimen subsidiado), los criterios de distribución son: la población atendida en el régimen subsidiado y, para la ampliación de la afiliación a este régimen (2) la población por atender (Artículos 48 y 49). El componente de salud
97 “La asignación por alumno se multiplicará por la población atendida con recursos del Sistema General de Participaciones en cada
municipio y distrito. El resultado de dicha operación se denominará participación por población atendida, y constituye la primera base para el giro de recursos del Sistema General de Participaciones”. (Artículo 16, 16.1.2.)
98
“A cada distrito o municipio se le podrá distribuir una suma residual que se calculará así: se toma un porcentaje del número de niños en edad de estudiar que no están siendo atendidos por instituciones oficiales y no estatales, y se multiplica por la asignación de niño por atender que se determine, dándoles prioridad a las entidades territoriales con menor cobertura o donde sea menor la oferta oficial, en condiciones de eficiencia. El Conpes determinará cada año el porcentaje de la población por atender que se propone ingrese al sistema educativo financiado con los recursos disponibles del Sistema General de Participaciones durante la siguiente vigencia fiscal. La asignación para cada niño por atender se calculará como un porcentaje de la asignación por niño atendido, y será fijado anualmente por la Nación” (Artículo 16, numeral 16.2).
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”A cada distrito o municipio se podrá distribuir una suma residual que se distribuirá de acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE”. (Artículo 16, numeral 16.3).
pública se distribuye, según la Ley, de acuerdo con criterios relativos a la población por atender, la equidad (nivel de pobreza y riesgo en salud pública y eficiencia administrativa (Artículo 52), a los que se les asigna un peso de 40%, 50% y 10%, respectivamente.
Por último, los criterios de distribución de los recursos de la participación de propósito general son:
1. 40% según la pobreza relativa, para ello se tomará el grado de pobreza de cada distrito o municipio medido con el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas, NBI, o el indicador que lo sustituya, determinado por el DANE, en relación con el nivel de pobreza relativa nacional.
2. 40% en proporción a la población urbana y rural, para lo cual se tomará la población urbana y rural del distrito o municipio en la respectiva vigencia y su proporción sobre la población urbana y rural total del país, según los datos de población certificados por el DANE, que deberán tener en cuenta la información sobre la población desplazada.
3. 10% por eficiencia fiscal, entendida como el crecimiento promedio de los ingresos tributarios per cápita de las tres últimas vigencias fiscales. La información sobre la ejecución de ingresos tributarios será la informada por la entidad territorial y refrendada por el Contador General, antes del 30 de junio de cada año.
4. 10% por eficiencia administrativa, entendida como el incentivo al distrito o municipio que conserve o aumente su relación de inversión, con ingresos corrientes de libre destinación, por persona, en dos vigencias sucesivas. La información para la medición de este indicador, será la remitida por el municipio y refrendada por el Contador General antes del 30 de junio de cada año. Adicionalmente los municipios que demuestren que mantienen actualizado el Sistema de Información de Beneficiarios Sisbén, o el que haga sus veces, tendrán derecho a