A POBREZA CON LA METODOLOGÍA ACTUAL DE NBI Y LA SUGERIDA, 2005
(millones de pesos)
Fuente: Cálculos propios a partir de la información provista por DNP, DDT y las estimaciones realizadas sobre NBI de los municipios.
y = 1,262x - 8,2082 R2 = 0,9853 - 350 700 1 050 1 400 1 750 2 100 2 450 2 800 3 150 3 500 - 350 700 1 050 1 400 1 750 2 100 2 450 2 800
Recursos con NBI actual
R e c u rs o s c o n e s ti m a c ió n d e N B I s u g e ri d o - 50 100 150 200 250 300 350 400 - 50 100 150 200 250 300 350 400
Recursos con NBI actual
R e c u rs o s c o n e s ti m a c ió n d e N B I s u g e ri d o
• Alternativas en la distribución de los recursos nacionales a los municipios por equidad y pobreza
La normatividad colombiana estipula que algunas partidas del Sistema General de participaciones deben distribuirse a los municipios de acuerdo con criterios de pobreza. La ley 715 establece que una partida residual y no obligatoria para educación, y no definida durante el año analizado en este trabajo (2005), se reparte de acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE. Sobre la de salud, con un peso relativamente bajo en el conjunto de trasferencias, determina que la parte correspondiente a “equidad” se asigna de acuerdo el nivel de pobreza y los riesgos en salud pública. Y se distribuye tomando en cuenta la proporción del número de pobres de cada municipio, en el total nacional, de acuerdo con estimaciones realizadas por el DANE, con el método de NBI. Dentro del componente de propósito general, la Ley señala que 40% de los recursos se reparten según la pobreza relativa, y que para ello se consulta el grado de pobreza de cada municipio medido con el índice de NBI, en relación con el nivel de pobreza relativa nacional. Este criterio se aplica, otorgando a los municipios la proporción de los recursos que representa el porcentaje de su población pobre (incidencia de la pobreza) en la suma de los porcentajes de población pobre de todos los municipios, sin que tenga incidencia ninguna la medida nacional de pobreza.
Las formulaciones correspondientes a educación y salud no mencionan explícitamente el método de NBI. La de educación se refiere al indicador de pobreza certificado por el DANE, de acuerdo con el cual se distribuyen los recursos. La de salud menciona el nivel de pobreza, sin hacer alusión a la forma de medirlo. En ambos casos cabrían diferentes formas de distribución dentro de los distintos indicadores de pobreza, que pueden expresar el nivel de pobreza o su volumen. En la referente al componente de propósito general, los términos pobreza relativa116 y grado de pobreza se refieren explícitamente al índice de NBI. Aunque el término índice es poco apropiado, la fórmula parece afirmar que se debe tomar en cuenta la proporción de pobres (incidencia) como criterio de distribución, y no el número absoluto de pobres. Pero cabrían igualmente otras interpretaciones, que den lugar a adoptar medidas o “índices” (en el sentido corriente que se usa este término) que expresen la intensidad o grado de pobreza y permitan captar la posición relativa de los municipios.
Como se anotó, al comentar la forma de distribución de los recursos para educación y salud correspondientes a equidad o pobreza, utilizar el número de pobres como variable de asignación encuentra justificación para disminuir las diferencias regionales en la prestación de estos servicios, y se ajusta a una norma de equidad individual. Sobre los recursos relativos a Propósito General, como se comentó, la formula de distribución, cuando se evalúa bajo la perspectiva de la equidad individual, conduce a desbalances notables. Si su pretensión es favorecer a los municipios de menor tamaño de población y mayor grado de pobreza, con el fin de darles lo necesario para sus necesidades generales de inversión y funcionamiento, no es evidente que el mejor criterio sea el consignado en la formula de distribución actualmente aplicada.
Sin pretender hacer un juicio sobre el sentido que anima la distribución de estos recursos de Propósito General para fines diferentes a la pobreza (aunque relacionados con ella), se señalan algunas alternativas sobre la forma como podrían asignarse los que se fijan con criterios
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El término “pobreza relativa” tiene varias acepciones. Una, que encaja en la formulación de la Ley, se refiere a la forma de obtener
las medidas de agregación de pobreza en términos de proporciones o razones, sin expresar su extensión (su valor absoluto, que no
es considerado en la literatura técnica como una medida de pobreza). Otra hace relación a la forma de identificar los pobres, dentro de enfoques como el de privación relativa mencionados en el numeral 2.2 de este trabajo. Aquí la oposición se da entre enfoques que identifican los pobres con un criterio absoluto normativo y los que adoptan criterios relativos, como la posición de los individuos o familias dentro de la distribución de ingresos. Una tercera, diferencia la pobreza relativa de la pobreza “absoluta” o crítica, en el sentido de expresiones como “pobreza absoluta”.
exclusivamente relacionados con el tratamiento de este fenómeno. El conjunto de medidas de pobreza, que se han presentado en torno a la propuesta expuesta, abren distintas posibilidades para hacerlo.
Como criterio general, podría postularse que la norma de distribución de los recursos a los municipios en función de la pobreza debe corresponder, en lo posible, a una medida que sea sensible tanto a la extensión de la pobreza como a su intensidad o gravedad. Las reglas de equidad que se consideran se formularían así: i) cada pobre merece una suma igual, en tanto su intensidad de pobreza sea equivalente, y ii) entre los pobres, se deben asignar sumas superiores a los que tienen mayores carencias. Con estas reglas de distribución, las medidas de agregación de pobreza pueden evaluarse en función del grado en que se valora en ellas la desigualdad entre los pobres. Para tal propósito, la familia de medidas de pobreza presentadas por Foster, Greer y Thorbecke (F- G-T, Foster y Sen 2001 y Ravallion, 1992) son una guía útil. En la formulación de estos autores, P0 es igual a la incidencia de la pobreza, P1 es la medida de pobreza (H*I, brecha de pobreza per cápita) y P2 incluye ponderaciones de una deficiencia normalizada.117
En esta perspectiva la medida de incidencia sería inadecuada (el porcentaje de pobres P0, medida de incidencia o “H” en los cuadros 10 y 11) en tanto expresa la extensión del fenómeno, sin referencia a su intensidad. En sentido contrario, la intensidad del déficit, sin referencia a la proporción de pobres (“I”, insuficiencia media de NBI en los mismos cuadros) estaría cuestionada.
Entre las otras medidas de la familia F-G-T, se podría buscar una que exprese la importancia que se decida dar a la desigual intensidad de pobreza, y utilizando alguna de ellas, para incorporar un criterio de extensión o volumen de la pobreza, se recurriría al número de pobres como ponderador de la medida, para obtener la variable de distribución.118 En el Gráfico 24 se cotejan las distribuciones hipotéticas, según deciles del índice de condiciones de vida, usando como criterio de distribución el número de pobres, que toma en cuenta la medida de incidencia, y las que se basan en la medida P1 (distribución según suma de puntajes), P2 (distribución según suma de puntajes al cuadrado) y P3 (distribución según suma de puntajes al cubo). La forma de las curvas de distribución señala la forma como en cada alternativa se da prioridad a quienes tienen mayor grado de pobreza.
117 Véanse en Foster y Sen (2001, pp. 206 y ss.) las propiedades de estas medidas, como descomponibilidad y monotonicidad, “El
parámetro α de la familia Pα puede interpretarse como un indicador del grado en que ‘importa’ la desigualdad entre los pobres en la evaluación de la pobreza”. (p. 208, nota).
118
Una ilustración de la forma de distribuir recursos utilizando esta forma se encuentra en el cuadro 15 y el gráfico 29, basado en la información de la encuesta de calidad de vida de 2003. En el cuadro se consideran las participaciones de los recursos distribuidos para algunas agrupaciones poblacionales con distintas medidas de pobreza por NBI y se comparan con la distribución de la población. Puede observarse allí, cómo varían las participaciones de las zonas urbana y rural y las regiones usando las diferentes medidas.
Gráfico 24
DISTRIBUCIÓN HIPOTÉTICA DE RECURSOS USANDO COMO REFERENCIA