Fuente: Cálculos propios a partir de la información provista por DNP, DDT.
- 1 000,00 2 000,00 3 000,00 4 000,00 5 000,00 6 000,00 7 000,00 8 000,00 9 000,00 10 000,00 - 200,00 400,00 600,00 800,00 1 000,00 1 200,00 1 400,00 1 600,00 1 800,00 Recursos recibidos por los municipios
Millones de $ P o b la c ió n c o n N B I 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
% acumulado de población municipal con NBI
(municipios en orden descendente por el número de personas con NBI )
% a c u m u la d o d e r e c u rs o s d is tr ib u id o s a l o s m u n ic ip io s
La fórmula de distribución aplicada actualmente puede encontrar sustento práctico, en que favorece dotar a los municipios con menores recursos fiscales, con fondos que les permitan responder a sus necesidades para la inversión general (no solo la social) y el funcionamiento de su administración municipal.107
Es evidente que las capacidades fiscales de los municipios dependen, entre otros determinantes, tanto del volumen y las condiciones socioeconómicas de su población y que, por ambos factores, se debe privilegiar a los municipios con menores poblaciones y mayor grado de pobreza. Pero no es tan evidente que el criterio más adecuado de asignación de recursos para hacer la gestión local de los programas descentralizados sea la proporción de población pobre de los municipios.
La descentralización en los servicios sociales implica inversiones y gastos de funcionamiento en el nivel local para llevar a cabo complejas funciones de administración de los diferentes sectores sociales. Los costos para hacerlo requieren que los municipios, independientemente de su número de habitantes y nivel de desarrollo institucional y social, cuenten con recursos mínimos para llevarlas a cabo en condiciones de eficiencia.108 Estos costos varían en función de múltiples variables, entre las cuales se encuentra el volumen de su población y la proporción de pobres. Si la partida de “propósito general” cumple un papel para cubrir las necesidades de los municipios con menores capacidades en estos aspectos, sería conveniente que se definieran mecanismos adecuados y específicos a este propósito para asignarlos. Y, en forma correlativa, si los recursos se distribuyen en función de los niveles de pobreza, con el fin de atender a las poblaciones pobres, se requiere que la medida utilizada para ello exprese tanto la extensión del fenómeno, como su intensidad.
• Posibles modificaciones en la distribución del componente de pobreza de la partida de propósito general con el cambio de metodología de NBI
Para tener una percepción aproximada de los posibles efectos de la modificación de la medida de NBI en la distribución de recursos a los municipios se realizó un ejercicio de simulación que partió de estimar el porcentaje de población con NBI municipal, con la metodología “recomendada”, para posteriormente analizar cómo se afectaban sus transferencias correspondientes al rubro de pobreza en el componente de propósito general.109
La estimación del porcentaje de población municipal con NBI con el enfoque propuesto se llevó a cabo siguiendo los siguientes pasos. En primer lugar, se utilizaron modelos de regresión,
107 Esta preocupación se encuentra en la Exposición de Motivos de la Ley 715, donde se afirmaba “… al constituirse este proyecto (de
Ley) en el desarrollo del Acto Legislativo N° 1 de 2001, se da continuidad al porcentaje de libre asignación establecido para inversión u otros gastos, establecido en el Acto legislativo N° 1 de 1995, de tal forma que los municipios en categorías 4ª, 5ª y 6ª, es decir aquellos con menor población e ingresos, puedan utilizar recursos de la Participación de propósito general para sufragar entre otros sus gastos de funcionamiento. Dicho porcentaje corresponde al 15% de la Participación en los ingresos Corrientes de la Nación y bajo el régimen propuesto con el Acto Legislativo sería equivalente al 28% de los recursos de la Participación de propósito general (...) Lo anterior se justifica considerando que hay municipios que por su capacidad fiscal no tienen posibilidades de obtener fuentes alternas de financiamiento y, en consecuencia, incluso para financiar su funcionamiento mínimo requieren de recursos de la Nación, debido a que su capacidad de obtener recursos propios está limitada por la baja capacidad económica de los ciudadanos, así se observa…que en 1999 los municipios con menores ingresos y baja población, es decir los de 4ª, 5ª y 6ª categoría, presentan los mayores niveles de dependencia de las transferencias, por ejemplo, en promedio un 65% de los ingresos totales municipales son de la Participación en los ingresos corrientes de la Nación, para los municipios de 6ª categoría”.
108
El artículo 356 de la CPN (reformado) señala: “Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios… Y añade que ”No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”.
109
Las restricciones de información con las que adelantó no permitieron obtener estimaciones sobre el NBI municipal que fueran confiables en el detalle de la estimación para cada municipio. A lo sumo dan cuenta de tendencias generales. En especial se observa que para municipios con más bajos niveles de NBI, las ciudades principales en particular, se obtienen niveles superiores a los esperados en las estimaciones A pesar de ello, son útiles como punto de referencia sobre las consecuencias en los montos de trasferencias a los municipios que puede significar la modificación de la medida de NBI en la perspectiva sugerida.
según la variante de mínimos cuadrados ordinarios, aplicados a la información de la encuesta de calidad de vida de 2003. Las unidades de análisis fueron las poblaciones agrupadas por las regiones que provee la encuesta y, dentro de ellas, los deciles del índice de condiciones de vida.110 Se definieron así 56 observaciones para el modelo. La variable dependiente fue la proporción de población con NBI en la metodología sugerida, y las variables independientes, medidas provenientes del actual índice de NBI. Fueron utilizados dos modelos, basados en el supuesto de que los indicadores de NBI de las poblaciones por regiones y deciles del ICV expresaba en forma aproximada las condiciones de los municipios colombianos. En el primero, las variables independientes que resultaron estadísticamente significativas al nivel de confianza de 0,05 y que fueron utilizadas fueron las proporciones de población sin servicios básicos, con hacinamiento crítico y con alta dependencia económica. El R2 obtenido de la aplicación de este modelo fue de 0,8566. En el segundo, se consideró una sola variable independiente: la proporción de población con NBI en la metodología actual. El R2 de este modelo fue de 0.8785.111
En segundo lugar, para aquellos municipios con información disponible sobre los indicadores simples de NBI de la metodología actual (1.031) se estimó el porcentaje de población con NBI, en la metodología sugerida, aplicando los parámetros obtenidos a la información de NBI proveniente del censo de 1993 de los municipios. A los municipios que no contaban con información sobre estos indicadores (80) se utilizaron los parámetros del segundo modelo.112
A partir de las estimaciones resultantes se calculó el monto de las trasferencias del Sistema General de participaciones correspondiente al componente de Propósito General relativo a pobreza.113 A pesar de que se obtuvieron a partir de medidas de NBI con la metodología actual, se encuentran cambios significativos en los montos de las asignaciones municipales, tanto en términos absolutos (Gráfico 16) como relativos (Gráfico 17).
Por el hecho anotado de que los modelos utilizados tienden a sobrestimar la medida de NBI, con la metodología sugerida, en los municipios con más bajos porcentajes de pobres, la tendencia general que se observa es a aumentar las asignaciones de los municipios con menores niveles del NBI actual (cuadrante superior izquierdo del Gráfico 17), y a disminuir las de los que tienen más altos niveles (cuadrante inferior derecho). En los tramos intermedios de NBI, los cambios relativos en las asignaciones de los municipios tienen un amplio rango de variación.
La modificación de los criterios de distribución puede implicar, para muchos municipios, una reducción significativa de sus recursos, por lo cual es recomendable que cualquier transformación en este sentido, dentro de los mecanismos actuales de asignación, aunque pueda significar una mejora en la equidad, se haga en forma cuidadosa y fijando un período de transición, para evitar consecuencias negativas en la continuidad de programas sociales municipales.114
110
Para evitar grupos con población demasiado pequeña en algunas regiones, se agruparon para el ejercicio los dos deciles inferiores (1 y 2) y los dos deciles superiores (9 y 10).
111
En los cuadros 2.4 y 2.5 del anexo 2 se encuentran las salidas de la aplicación de los modelos de regresión descritos, a la encuesta de calidad de vida de 2003.
112
Cuando las estimaciones obtenidas fueron superiores a 100 se les asignó ese límite máximo posible a sus estimaciones de NBI. Los resultados de las estimaciones provenientes de la aplicación de los modelos se encuentran en el Cuadro 3.1. del Anexo 3.
113 Véanse los resultados de estos cálculos en el cuadro 3.2 del Anexo 3. 114
Esta es una recomendación planteada con insistencia por los profesionales de la Dirección de Desarrollo Territorial (DDT) del DNP que tienen a su cargo el cálculo de las trasferencias del Sistema General de Participaciones a los municipios.
Gráfico 16
MUNICIPIOS POR MONTO DE RECURSOS DEL COMPONENTE