Las prácticas de diagnóstico y vigilancia incluyeron las acciones colectivas de la RBT encaminadas a registrar, observar y valorar la evolución de las conductas de violencia familiar en la ciudad. Las cuales abarcaban experiencias de detección temprana, buscando reducir el incremento de la problemática, y labores de vigilancia tratando de establecer mecanismos de seguimiento y evaluación del problema.
5.5.1 Formas de participación
La historia de las prácticas de diagnóstico y vigilancia se remitía al Comité de Prevención del Maltrato Infantil liderado por el área de pediatría del Hospital Universitario del Valle -HUV- donde participaba un representante de la Secretaría de Salud Municipal y delegados del ICBF y de las Comisarias de Familia; también asistían estudiantes de pasantía en pediatría, residentes de psiquiatría y practicantes de psicología de la Universidad del Valle. En este comité se analizaban los casos de maltrato infantil que llegaban al hospital y se definían mecanismos de seguimiento a nivel local.
En la etapa de nacimiento de la RBT, las labores de diagnóstico y vigilancia eran adelantadas por las instituciones competentes de manera independiente. Medicina Legal llevaba sus registros internos de los casos de violencia familiar y sexual, lo mismo hacía el ICBF, las Comisarías de Familia, las instituciones de salud y la Policía. Pero no existía una instancia que concentrará esta información estadística ni se contaba con mecanismos para hacer vigilancia del fenómeno a nivel de la ciudad.
El primer proyecto gestionado en 1997 por la RBT, incluyó un componente de vigilancia epidemiológica que buscaba desarrollar estrategias de articulación de las diferentes instituciones en la ciudad con competencias en el tema de maltrato infantil. El trabajo consistió en indagar en los servicios de salud sobre los procedimientos, recursos y dificultades que se encontraban para la atención de niños y niñas maltratadas. Esta información dio lugar a
la elaboración del documento “Normas de atención a niños y niñas maltratadas en los servicios de salud” y apoyó la implementación del acuerdo 117 de 199821
sobre atención al menor y mujer maltratados.
En 1999, el Ministerio de Salud convocó a las Alcaldías Municipales para la ejecución de un proyecto sobre construcción de observatorios de violencia y esa labor fue liderada en Cali por el Instituto Cisalva quien hizo la propuesta de un observatorio de maltrato infantil. En 1999, empezó la operación de este observatorio como una prueba piloto en la comuna 20 donde se desarrolló un modelo de análisis situacional del maltrato infantil y se diseñó una estrategia de estudio de la problemática mediante grupos focales22. El observatorio funcionó hasta el 2001 debido a la disminución de los reportes por parte de las instituciones competentes como consecuencia de la reestructuración administrativa del Municipio, lo cual llevó a la reducción del número de Comisarías de Familia y de la planta de personal en el sector Salud.
En el 2002, aprovechando la experiencia del observatorio de maltrato infantil, la aparición de la Política Haz Paz y la fortaleza operativa alcanzada por la RBT, se decidió poner en marcha el observatorio de violencia familiar del municipio de Cali liderado por la Secretaría de Salud Municipal y con la participación del ICBF, las Comisaría de Familia, la Fiscalía, el Instituto de Medicina Legal y la Policía de Menores.
Esta política institucional de crear un sistema de observación y medición del fenómeno trajo consigo que algunas madres comunitarias del ICBF asumieran funciones de vigilancia y seguimiento a los grupos familiares afectados por situaciones de violencia doméstica; particularmente, en las comunas 1 y 20 se desarrollaron prácticas comunitarias de detección y denuncia de abuso sexual y maltrato infantil. Sin embargo, esto desencadenó en una serie de amenazas e intimidaciones a las líderes comunitarias por parte de los mismos padres y familiares de los niños maltratados.
Desde ese momento hasta la fecha, el observatorio de violencia familiar -OVF- entregó información sobre los casos que llegaban a las instituciones competentes de la ciudad y depuró las variables del problema aportando nuevos elementos de análisis y comprensión. Además de los boletines anuales sobre el fenómeno, el OVF lideró la publicación de tres números de la
21 Acuerdo No. 117 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Diciembre de 1998.
revista Visor Familia buscando ampliar el panorama de la problemática y contribuyendo a la definición de estrategias de intervención con una perspectiva de trabajo en red.
Las prácticas de diagnóstico y vigilancia de la RBT se alimentaron principalmente de encuestas y estudios nacionales sobre la violencia familiar donde se destacaron la Encuesta Nacional de Demografía y Salud adelantada cada cinco años por Profamilia (1990, 1995, 2000, 2005 y 2010) y los informes institucionales sobre maltrato infantil de UNICEF e ICBF quienes lideraban el proceso de recolección y análisis de la información, desarrollando estudios y entregando boletines periódicos sobre el estado de la problemática.
En el contexto de la ciudad de Cali, en el 2003, el Instituto Cisalva aplicó la Encuesta Activa en 897 hogares de las comunas 8, 10 y 11, buscando explorar las creencias, actitudes y prácticas de la población frente a la violencia con la finalidad de diseñar e implementar una estrategia comunicativa orientada al desarrollo de habilidades para la resolución de conflictos interpersonales. Para esta labor se retomó un instrumento validado y aplicado por la Organización Panamericana de Salud a nivel internacional.
En el 2004, se destacó la caracterización psicosocial de la violencia familiar en las comunas 1, 8 y 15 de la ciudad de Cali, realizada por la Asociación Edupar donde se buscaba reconocer los factores sociales y culturales que incidían en la problemática mediante el estudio de niños, jóvenes y padres de familia vinculados a instituciones educativas. También se reconoció una experiencia desarrollada por CIMDER encaminada al diseño y validación de un protocolo de detección temprana de maltrato infantil en contextos escolares de la comuna 20 donde se aplicaron los kits didácticos conocidos como el “maletín de juegos” y “los detectives en acción”.
En el marco del proyecto BID, se realizaron diagnósticos participativos entre la comunidad y las instituciones que trabajaban en una zona específica. Las comunas 13 y 15 sistematizaron los resultados de diagnósticos previos, y la comuna 10 llevó a cabo un análisis participativo sobre la información de la problemática existente en la localidad. En la comuna 1 se diseñó y aplicó una encuesta sobre violencia de pareja y percepción comunitaria de los servicios institucionales en violencia familiar, mientras que en la comuna 11 se adelantó una encuesta en instituciones educativas sobre maltrato infantil.
El ejercicio de inventariar las acciones de la RBT permitió caracterizar tres prácticas estratégicas de diagnóstico: los registros institucionales, las encuestas de opinión y los
diagnósticos participativos, facilitando a su vez la valoración de la ausencia y la presencia del trabajo en red.
Las prácticas de registro institucional se centraban en identificar las manifestaciones de la violencia familiar en la ciudad, en términos de grupos de edad y sexo, tipos de maltrato, agente maltratante y las principales acciones realizadas por las instituciones; asumiendo la violencia familiar como una conducta observable que tenía repercusiones sociales tanto en los ciudadanos como en las instituciones públicas y privadas. La información arrojada servía para llevar a cabo análisis comparativos entre diferentes grupos poblacionales y para ubicar geográficamente la problemática, ayudando a focalizar la intervención institucional.
Los insumos de los registros institucionales sirvieron para resolver necesidades institucionales en torno a la definición y afinamiento de la ruta de atención, y el mejoramiento de la oferta de servicios a la comunidad afectada. En el caso de los datos arrojados por el Observatorio de Violencia Familiar se trató de alimentar experiencias de coordinación interinstitucional y articulación interinstitucional, lideradas desde la Secretaría de Salud Municipal, pero el énfasis en las obligaciones normativas y la ausencia de voluntad política en las instituciones competentes bloqueaba cualquier intento de trabajar en red.
Las prácticas de diagnóstico basadas en las encuestas de opinión se centraban en la información obtenida a través de instrumentos informales, diseñados y aplicados por las redes locales, buscando identificar las percepciones de la comunidad sobre el fenómeno o las estrategias de intervención. Estos instrumentos se diseñaban a partir de los resultados de encuestas institucionales y experiencias investigativas promovidas por las universidades y las ONG's locales.
Las encuestas de opinión, realizadas directamente por las redes locales, se orientaban a ampliar el conocimiento sobre los problemas identificados como prioritarios para la intervención local, alimentando los esfuerzos de articulación intersectorial y afinando el desarrollo de estrategias comunicativas y de movilización comunitaria. En contraste, cuando se hacía la medición con instrumentos elaborados por una institución específica se buscaba responder a intereses particulares y se sacrificaban las necesidades colectivas en detrimento del trabajo en red.
Los diagnósticos participativos se encaminaron a buscar información más cualitativa sobre el fenómeno que permitiera profundizar en la comprensión de las causas socioculturales
y orientar la construcción de estrategias educativas y de promoción de la convivencia familiar, mediante el desarrollo de procesos de empoderamiento comunitario y análisis crítico de la información disponible.
Las prácticas de diagnóstico participativo se basaron en procesos educativos donde se recogía y analizaba la información con la participación de la comunidad y las instituciones vinculadas a una misma zona geográfica. De esta manera se atendía principalmente a las necesidades territoriales y a los recursos comunitarios de las redes locales, estimulando procesos de articulación intersectorial y favoreciendo un ambiente de trabajo en red.
Con la aparición de la Política Pública se evidenció una diferencia significativa en los alcances de las tres prácticas de diagnóstico. Antes de la Política Pública se combinaban las acciones de diagnóstico respondiendo a las demandas de las redes locales y a las necesidades institucionales y comunitarias lo cual facilitaba el trabajo en red y la interacción de los saberes expertos y los saberes populares. En contraste, después de la formalización de la Política Pública se priorizaron los registros institucionales y la información producida por el Observatorio de Violencia Familiar, dando lugar a que las acciones de diagnóstico y vigilancia se concentraran en las dependencias gubernamentales y que las demás organizaciones perdieran el interés y la capacidad para realizarlas. Este hecho confirmaba la sospecha de que las instituciones competentes no estaban asumiendo la Política Pública como un compromiso propio sino que esperaban que el Gobierno Municipal se encargara de implementar todas las decisiones operativas.
Frente al cumplimiento de los objetivos de las acciones de diagnóstico y vigilancia, planteadas en el plan operativo de la Política Pública, se reconocieron esfuerzos de difusión y articulación interinstitucional desde el Observatorio de Violencia Familiar, pero no alcanzaban a consolidar un proceso integral de comprensión del fenómeno y de orientación a las acciones de atención en red. Más aún cuando se reconocía unánimemente que el 80% de los casos de violencia familiar y el 95% de las víctimas de abuso sexual no acudían a buscar ayuda institucional.
Con la llegada de un medico salubrista a la Alcaldía de Cali23, se asumió la concepción de la violencia social como un problema de salud pública y la necesidad de construir estrategias de vigilancia epidemiológica. Por esta razón, en Cali, se dio la primera experiencia a nivel latinoamericano de la implementación de políticas de prevención de violencia y promoción de convivencia ciudadana con enfoque de salud pública, la cual se conoció como el programa para el desarrollo, la seguridad y la paz, DESEPAZ - 1992. En este periodo se creó un sistema de vigilancia epidemiológica que recopilaba y analizaba información sobre violencia y criminalidad, buscando definir lineamientos para la intervención y produciendo un boletín semanal para la ciudad. Este esquema dio lugar a la creación del Observatorio Epidemiológico, que luego se convertiría en el Observatorio Social, y posteriormente con una metodología similar se organizaría el Observatorio de Violencia Familiar adscrito a la Secretaría de Salud Municipal.
Simultáneamente, en el marco de la 49ª Asamblea Mundial de la Salud realizada en 1996, se emitía una resolución donde se declaraba la violencia como un importante problema de salud publica en todo el mundo y se pedía a la Organización Mundial de la Salud -OMS- que elaborara una tipología de la violencia en la que aparecieran caracterizadas sus diferentes manifestaciones. En cumplimiento de este mandato, la OMS definió el término violencia y propuso una clasificación de tres tipos: violencia autoinflingida, violencia interpersonal y violencia colectiva. Dentro de la categoría denominada violencia interpersonal ubicó la violencia familiar, la violencia de pareja y el maltrato infantil.
Estas decisiones políticas, a nivel internacional y municipal, establecieron la hegemonía de los saberes del sector salud en las prácticas de diagnóstico, vigilancia y atención a la problemática de violencia. El hecho de anunciar que la violencia, y por ende, la violencia familiar eran problemas de salud pública, ubicaron automáticamente la discusión en el campo de los profesionales de la salud y en la lógica de las enfermedades peligrosas para la sociedad, conllevando a una progresiva institucionalización de la intervención sobre el tema y al desempoderamiento de las comunidades.
A nivel de los imaginarios y los discursos sociales podía advertirse que el tema de la violencia familiar en los ámbitos mundial, nacional y municipal era manejado principalmente
23 El doctor Rodrigo Guerrero fue alcalde de Cali desde enero de 1992 hasta diciembre de 1994. En el 2011 fue elegido nuevamente como alcalde para el periodo 2012-2015.
por las instituciones de salud: OMS, Ministerio de Salud, ICBF y Secretaria de Salud Municipal. Esto reforzaba el argumento de que la violencia familiar era un problema de salud pública y que como tal debía ser estudiado e intervenido. El choque se presentaba en la concepción de salud que dominaba el quehacer de las instituciones competentes ya que, a pesar de los avances internacionales en la comprensión del concepto de salud integral, la realidad local evidenciaba que la salud seguía siendo concebida como la ausencia de enfermedad y que en el caso de la convivencia se entendía como la ausencia de violencia.
Esta marcada influencia del discurso médico conllevaba a que la violencia familiar fuera asumida desde una perspectiva sintomatológica cuya intervención se orientaba a la atención reactiva y se entendía principalmente desde el esquema enfermedad-remedio. El enfoque epidemiológico promovía que las estrategias de trabajo se centraran en la vigilancia y el control con la intención de evitar que las “enfermedades altamente contagiosas” aumentaran su impacto en la población; desde esta mirada la violencia familiar era considerada como una epidemia al igual que el dengue o la gripe.
En este contexto, el Observatorio Municipal de Violencia Familiar cumplía la función de propiciar espacios de discusión y análisis sobre la información epidemiológica contribuyendo a que la RBT conociera más sobre las manifestaciones de la problemática y pudiera tomar decisiones más acertadas para disminuir su incidencia en la ciudad. La propuesta era mejorar los procedimientos de registro institucional y organizar la información para facilitar su interpretación, de tal forma que ayudara a mejorar los procesos de atención y seguimiento a los casos de violencia familiar.
De manera simultánea, las redes locales atendiendo a las realidades territoriales y a las experiencias de trabajo de sus integrantes, apelaba a otras prácticas de diagnóstico como las encuestas de opinión y los talleres participativos con la comunidad. La pretensión era aumentar el conocimiento cualitativo sobre las dinámicas socioculturales y familiares que alimentaban el uso de las formas de violencia con la intencionalidad de desarrollar propuestas educativas y aprovechar las capacidades de los agentes comunitarios en las labores de prevención y promoción.
En este sentido, las redes locales privilegiaban los saberes comunitarios a la hora de realizar diagnósticos de la violencia familiar y mostraban una confianza parcial de los registros institucionales. Por tanto, se prefería consultar la opinión de la gente a través de
encuestas y entrevistas, o indagar las experiencias personales y familiares mediante talleres participativos o conversatorios. Considerando que las estadísticas institucionales no reflejaban la realidad de la problemática y que se requerían estrategias que consultaran las voces de la comunidad de manera directa y personalizada.
Las experiencias de las redes locales mostraban que con la lógica de la cuantificación y el control no se resolvía el problema de manera integral sino que era necesario fortalecer el trabajo en red mediante el dialogo de saberes diferentes, la toma democrática de decisiones y la movilización social, empezando por los territorios y avanzando hacia los espacios municipales y regionales. Los saberes locales sospechaban del enfoque de la erradicación y el alcance de las denuncias propiciado por la mirada sanitaria y policiva; en su lugar, planteaban la necesidad de un enfoque de desarrollo social de la convivencia. El sustento de esta posición se centraba en que era posible diagnosticar y vigilar la violencia, pero eso por sí mismo no llevaba a que mejorara la convivencia
La salida no consistía en caer en la lógica de las “redes de informantes”24
, tal como se pensaba en la experiencia inicial de vigilancia por parte de las madres comunitarias, sino en acompañar a los grupos familiares y promover el fortalecimiento de las redes de apoyo social como mecanismo preventivo y protector frente a las situaciones de violencia. En el contexto del recrudecimiento de la violencia social urbana, las acciones de información y denuncia podrían derivar en conductas de amenaza y retaliación por parte de los victimarios, como sucedió con algunas agentes comunitarias de las comunas 1 y 20.
En el fondo, el análisis de las prácticas de diagnóstico y vigilancia de la RBT, evidenció una disyuntiva nuclear sobre el manejo de la violencia familiar muy similar a lo acontecido con el abordaje del conflicto social en Colombia. ¿La cuestión era medir epidemiológicamente el problema de la violencia doméstica y medicalizar su tratamiento, ó comprender sus raíces psicosociales y transformar las prácticas culturales que la sostenían? En el caso de la violencia sociopolítica: ¿la opción era el trabajo sobre la seguridad, la vigilancia, el control, la militarización de la vida cotidiana y la totalitarización de la sociedad, ó era el trabajo sobre la confianza, el apoyo, la solidaridad y la democratización de la sociedad? En
24 Una estrategia central de la política de seguridad democrática impulsada por el gobierno nacional de Alvaro Uribe entre el 2002 y el 2010
estos términos, lo que entraba en choque, para ambos problemas, eran los discursos de una cultura política autoritaria y fascista, y los saberes de una cultura democrática y pluralista.
En la experiencia de la RBT se observó que sin la Política Pública las instituciones asumieron mayores responsabilidades frente al tema y permitieron el diálogo con las necesidades comunitarias priorizando el fortalecimiento de los vínculos y las relaciones de apoyo. Con la legalización de la Política Pública se hizo mayor énfasis en la institucionalización de la violencia familiar y la formalización de las interacciones entre los participantes, generándose un clima inhibidor del trabajo en red.
Ante estas circunstancias, la RBT tiene la misión de apropiarse de los enfoques conceptuales y las orientaciones metodológicas construidas en red, las cuales aparecen consignadas en el documento técnico de la Política Pública, a la vez que asumir una posición