The development of the Human Resources (HR) function as a Profession in South Africa

Sanidad + Fondo Servicios Sociales. Las necesidades de gasto de las CC AA se fi- nancian a través de dos mecanismos: la recaudación que proporcionan los im- puestos cedidos y el Fondo de Sufi- ciencia (transferencias de nivelación). Estas transferencias se utilizan para cu- brir el gasto que las comunidades no pueden financiar a través de los im-

puestos propios y cedidos. Se calculan restando a las necesidades de gasto de cada comunidad su capacidad fiscal23. Las diferencias de renta entre regio- nes hacen que dependan de forma des- igual de las transferencias de nivela- ción. Hay CC AA que tienen un Fon- do de Suficiencia con saldo negativo (es decir, que han de transferir recursos a la hacienda central), porque lo que re- caudan por ingresos es mayor que sus

23 La capacidad fiscal es la recaudación normativa total de los tributos cedidos, tasas afectas y las participacio- nes autonómicas en impuestos compartidos. Muchos expertos sugieren una modificación del cálculo de la re- caudación normativa, porque, en la práctica, la recaudación normativa en los tributos cedidos está por debajo de la recaudación real en todas las Comunidades.

24 Entre el 2005 y el 2008 las dos CC AA con saldo negativo fueron Madrid y Baleares (M. A. García Díaz, Los presupuestos de las CC AA en 2008 y evolución de su deuda. IEF, 2008: 20).

necesidades de gasto24, mientras que en otras regiones el Fondo representa más del 40% de sus ingresos25. 4.1.4 Transferencias de nivelación para región (Fondo de Suficiencia) = nece- sidades de gasto – capacidad fiscal. Uno de los problemas del actual modelo es que no dispone de mecanismos de ac- tualización y de reajuste del Fondo de Suficiencia. El Fondo se calculó para el año 1999 y se suponía que la nivelación garantizada por este mecanismo se mantendría a lo largo del tiempo. Sin embargo, numerosas circunstancias pueden alterar la nivelación, como, por ejemplo, una modificación de la capa- cidad fiscal de una comunidad autóno- ma o un aumento de la población, como así ha ocurrido en la realidad. De hecho, la evolución de las necesidades de gasto de los gobiernos autonómicos desde 1999 no se ha correspondido con la evo- lución de sus ingresos.

El reparto final de los recursos de este sistema está muy alejado de las necesidades de gasto calculadas a par- tir de las fórmulas. En la Tabla 3 se pueden observar las diferencias en-

tre la financiación total que le corres- ponde a cada comunidad autónoma se- gún las necesidades de gasto (colum- na 2) y la financiación real que reciben (columna 3). Este desajuste se produ- ce porque a la distribución que resul- ta de las fórmulas se le añaden una se- rie de ajustes ad hoc, como las garan- tías de mínimos, las modulaciones y los fondos adicionales26. Todos estos añadidos a la fórmula no tienen nada que ver con los costes asociados a la provisión de ciertos servicios públicos, lo que significa que la distribución final de la financiación tiene un im- portante componente arbitrario. Los datos de la tabla revelan que existen importantes diferencias en términos de financiación por habitante entre las CC AA27y que estas desigualdades au- mentan debido a la introducción de las modulaciones y correcciones. Si el reparto final de recursos se hiciera conforme a las necesidades de gasto, la distancia entre la primera y la últi- ma región de la clasificación de fi- nanciación por habitante se reduciría. Además, la distribución final de re- cursos es conservadora y fortalece la

25 El Fondo de Suficiencia supera el 40% del total de los ingresos de la CA en Canarias (44,6%) y Extre- madura (41,2 %), y en el resto de CC AA su porcentaje es el siguiente: Galicia (38,7 %), Cantabria (34,4 %), Andalucía (32,9 %), Castilla-La Mancha (32,4 %), Castilla y León (31,6 %) y Asturias (30,6 %). Véase M. A. García Díaz, Los presupuestos de las CC AA en 2007. IEF, 2007.

26 Otra de las causas del desajuste es que la financiación final de cada CA incluye la recaudación real de los tributos propios y cedidos (que es mayor a la recaudación normativa que se utiliza para calcular las trans- ferencias de nivelación).

27 Las diferencias en la financiación por habitante se agrandarían si en la Tabla 3 se incluyesen al País Vasco y Navarra, pues el régimen foral garantiza una financiación por habitante mucho mayor en estas CC AA que en el resto de territorios.

inercia del reparto28. Los ajustes y co- rrecciones hacen que la distribución aca- be siendo muy similar a la existente en el sistema anterior, pues la correlación entre la financiación final que propor- ciona el actual sistema (columna 3) con la del sistema anterior (columna 1) es de 0,93.

En definitiva, el reparto de la finan- ciación entre CC AA en el sistema ac- tual no hace efectivo el principio de igual- dad en la capacidad de prestación de ser- vicios. Todos los expertos coinciden en que el sistema debería modificarse, au- mentar su transparencia y acabar con un reparto de recursos arbitrario que gene- ra desigualdades difícilmente justifica- bles. Además, existe un acuerdo gene- ral sobre la necesidad de que tanto el País Vasco como Navarra contribuyan a las transferencias de nivelación. Parece, por lo tanto, que algunos aspectos de la reforma del sistema son indiscutibles. El desacuerdo surge respecto a cómo re- formar los mecanismos de nivelación. 4.2 Aspectos que generan disenso: dos visiones sobre el grado de redistribución interterritorial

El actual debate sobre la reforma del sis- tema de financiación autonómica gira

en torno a las transferencias de nivelación (el Fondo de Suficiencia) y su impacto redistributivo. Mediante estas transfe- rencias se trata de evitar que las regio- nes más pobres (con menor renta y, por lo tanto, con menor capacidad fiscal) se en- cuentren en la situación de tener que pres- tar un nivel de servicios inferior o tener que pedir a sus ciudadanos un esfuerzo fiscal mayor para poder proporcionar el mismo nivel de servicios que en el resto de territorios.

Hasta la fecha ninguno de los modelos de financiación de Régimen Común ha es- tado guiado por un criterio de equidad cla- ro y transparente sobre cuánta desigual- dad se quiere cubrir en el sistema. ¿En cuánto debe cerrar el sistema la brecha en- tre la capacidad fiscal de las CC AA y sus necesidades de gasto? Nunca se ha defi- nido este criterio, en parte por falta de voluntad política, y en parte debido a la au- sencia de previsiones legales específicas al respecto29. En la práctica, no obstante, el sistema ha funcionado con el objetivo de nivelar totalmente la capacidad de pres- tación de servicios de las CC AA, pues la fi- nanciación se calcula solamente teniendo en cuenta las necesidades de gasto y los re- cursos no dependen de la capacidad fis- cal de la comunidad autónoma (ni, por

28 El sistema de garantías ha perpetuado a lo largo del tiempo un reparto de recursos que tiene su origen en el méto- do del coste efectivo. El método del coste efectivo mantiene el reparto de los recursos entre territorios existente antes de la creación del Estado Autonómico y, por lo tanto, no corrige las desigualdades en la distribución bajo el sistema centralizado. El sistema de coste efectivo funciona hasta que se aprueba el primer sistema de financiación, en 1986. Sin embargo, las garantías de mínimos y las modulaciones han hecho que la distribución actual sea en gran medida fiel a la distribución original de recursos mediante el coste efectivo.

29 La LOFCA no es explícita al respecto y tampoco lo es el texto constitucional. 30 Véase De la Fuente y Gundín 2007: 76.

lo tanto, de su nivel de renta)30. El pro- blema es que las desigualdades que re- sultan en la financiación por habitante de la aplicación del sistema actual ponen en cuestión si efectivamente se está cum- pliendo con la nivelación.

Los expertos están de acuerdo en que el sistema debe reformarse, pero no existe consenso sobre cuánta desigualdad pue- de aceptarse en el nuevo sistema. ¿Se de- berían eliminar totalmente las diferencias entre territorios o sólo reducirse hasta un nivel aceptable? Si se trata de eliminarlas sólo parcialmente, ¿se debería hacer me- jorando la posición de las más pobres (como el sistema canadiense) o reduciendo tam- bién la financiación de las CC AA con ma- yor renta relativa como en Alemania? ¿El grado de nivelación adecuado puede re- solverse como una cuestión técnica o se tra- ta simplemente de una decisión política?

Simplificando en gran medida las ideas formuladas por los expertos sobre el nuevo modelo de financiación, existen dos grandes grupos de propuestas. Todas ellas parten de una misma crítica a las deficiencias, desigualdades y arbitrariedades existentes en la distribución de recursos que resulta del actual mecanismo de nivelación. La dife- rencia es que algunas de las propuestas de- fienden como solución que este mecanismo disminuya, es decir, que la redistribución re- duzca su peso en la financiación, mientras otras ponen el foco de atención en mejorar su diseño, elaborando fórmulas alternativas para el cálculo de las necesidades de gasto,

de la capacidad fiscal y eliminando las ga- rantías y el resto de ajustes ad hoc.

4.2.1 La disminución del grado de nive-