1.1. La economía venezolana en 2014: muy lejos de la ESM
La economía venezolana se encuentra muy lejos de la ESM en términos de libertad económica y de mercados, del papel subsidiario del Estado, de la moneda sólida, y de acuerdos mínimos entre los actores económicos y políticos para la toma de decisiones.
El Socialismo del Siglo XXI, en el poder desde 1999, se ha caracterizado en lo económico por incrementar el papel del Estado en la economía, regular al sector privado al punto de convertirse en un obstáculo para su desarrollo, y por los excesos fiscales que han generado niveles de inflación que se encuentran entre los más altos del mundo (56% en 2013 y un estimado de entre 60% y 70% para 2014).
No existe en Venezuela la necesaria división de funciones entre mercado y Estado a la que Ludwig Erhard daba tanta importancia: “No se puede decir, por una parte, al Estado que se abstenga de ejercer actividades económicas, y luego, cuando convenga, apelar a la ayuda del Estado. Hay ya una especie de reparto de trabajo entre la economía de empresa, con su peso de gravedad en la esfera del empresario, y la actividad político-económica como tarea del gobierno y particularmente del Ministro de Economía”155. La Doctrina Social de la
Iglesia también sostiene una visión equilibrada en la cual se acepta la iniciativa privada y la intervención del Estado en la economía. Del justo equilibrio entre ambos depende la libertad de los ciudadanos. En Mater et Magistra, Juan XXIII dice «que la economía debe ser, ante todo, de la iniciativa privada de los individuos, ya actúen estos por sí solos, ya se asocien entre sí de múltiples maneras para procurar sus intereses comunes» (punto 51). Por su parte, el Estado debe guiar su acción en función del principio de subsidiariedad formulado por Pio XI en Quadragesimo Anno: «…toda acción de la sociedad, en virtud de su propia naturaleza,
152 Rueda de prensa de fecha 30 de Enero de 2014, disponible en: http://www.elmundo.com.ve/noticias/economia/ gremios/academicos-piden-rectificar-la-politica-economica-.aspx.
153 Idem. 154 Idem.
debe prestar ayuda a los miembros del cuerpo social, pero nunca destruirlos ni absorberlos»156.
Existe en el país un severo desequilibrio a favor del Estado y contrario al sector privado, actor fundamental de las transacciones que dan vida al mercado.
A partir de 2007 el gobierno comenzó, en el marco de su programa socialista, la política de expropiaciones y estatizaciones de empresas y activos productivos en sectores como el petrolero, alimentario, telecomunicaciones y electricidad. El amplio espectro de las regulaciones abarcan a las actividades financieras (de tasas de interés máximas y cuotas de créditos obligatorios a sectores que se consideran estratégicos), al mercado cambiario (control de cambios desde 2003), y de precios (más de la mitad de los bienes de consumo lo que genera desabastecimiento). La regulación ha llegado a los extremos de que los márgenes de ganancias de las empresas fueron establecidos por legislación. De acuerdo con la Ley Orgánica de Precios Justos, en su artículo 32, “En ningún caso, el margen de ganancia de cada actor de la cadena de comercialización excederá de treinta puntos porcentuales de la estructura de costos del bien o servicio”157. Tales regulaciones recuerdan a las economías
comunistas de la antigua “cortina de hierro” de Europa Oriental. La libertad de mercados, tan importante en la ESM, no existe en Venezuela. No es por casualidad que el país se ubica en los últimos lugares en los rankings de libertad económica y clima para los negocios158.
Por su parte, los excesos fiscales son la otra cara de la moneda del rentismo petrolero. La tendencia hacia los déficits fiscales y el endeudamiento han sido la norma desde el primer boom de 1973. Por ejemplo, entre 1998 y 2014 el sector público logró superávits fiscales solamente en 1999, 2000, 2004 y 2005, volviéndose el problema muy grave a partir de 2006 con la etapa socialista del gobierno, lo que incrementó el gasto público y elevó el déficit a un estimado del 20% del PIB en 2014159. La política petrolera del gobierno ha girado en torno a
la maximización de la renta y no de la producción. Altos precios del petróleo se convierten de manera directa en ingreso líquido que puede ser gastado rápidamente. En el corto plazo, los altos niveles de producción afectan los precios en el mercado internacional y además requieren recursos para la inversión que el gobierno deja de percibir para fines fiscales. Los beneficios son abundantes en el mediano y largo plazo cuando los mayores volúmenes permiten exportar más, y fomentan la creación de conglomerados industriales (clusters) que tienen a los hidrocarburos como insumo (petroquímica, etc.)160. El rentismo es impaciente.
El resultado de los excesos fiscales ha sido la alta inflación arriba mencionada. A partir de 2005, y en medio de un boom petrolero, el gobierno logró modificar la Ley del Banco
156 Juan XXIII: Mater et Magistra; Encíclica 1961 y Pío XI Quadragesimo Anno; Encíclica 1931. En 11 Grandes
Mensajes. B.A.C. Madrid, 1993.
157 Ley Orgánica de Precios Justos. Gaceta Oficial, Nº 40.340 del 23-1-2014. Vale destacar que se trata de un decreto con fuerza de ley por delegación de la Asamblea Nacional.
158 El Doing Business Report 2014 del Banco Mundial coloca a Venezuela en el lugar 181 de 187 países analizados. El Index of Economic Freedom 2014 de The Heritage Foundation coloca a Venezuela en el lugar 175 de 178 países analizados. El reporte anual de Economic Freedom of the World 2014 del Fraser Institute coloca a Venezuela en el lugar 152 de 152 países analizados; es decir, en el último puesto.
159 Ecoanalítica: el problema de la deuda en Venezuela: un tema recurrente. Octubre, 2014.
160 La producción petrolera venezolana se ha mantenido estable con tendencia a la baja por más de una década. Las cifras reportadas por PDVSA y por la OPEP no concuerdan, lo que establece un rango de 2.600.000 a 3.100.000 barriles diarios. Desde los años noventa se formularon planes para llevar la producción a seis millones de barriles, incluido el plan “Siembra petrolera“ de 2005. El estancamiento de la producción ha causado muchos problemas no sólo fiscales, sino de índole operativa: necesidad de importar crudos livianos para ser mezclados con los pesados, imposibilidad de satisfacer toda la demanda del circuito refinador en Estados Unidos, o escasez de gas asociado.
Central de Venezuela (BCV) para obtener mayor financiamiento del mismo. La autonomía de la autoridad monetaria fue eliminada161. La modificación de 2005 permitió la disposición de
las reservas internacionales (en exceso de un ambiguo “nivel óptimo de divisas”) en fondos de uso discrecional (FONDEN, el más importante), mientras que las reformas de 2009 y 2010 permitieron al BCV el financiamiento directo al gobierno y a las empresas estatales mediante la emisión de dinero. Entre 2010 y 2013 la liquidez monetaria creció 311%. El financiamiento monetario de los déficits fiscales por el Banco Central, una práctica en desuso en el planeta por su comprobado efecto inflacionario y prohibido en el artículo 320 de la Constitución, es una realidad en la Venezuela de 2014. Se trata de un acto irresponsable de los gobernantes que han violado no sólo el ordenamiento jurídico, sino las normas básicas de la convivencia social al destruir, según Wilhelm Röpke, uno de los pilares sobre los cuales descansa la democracia: la inviolabilidad del dinero162.
La persistente inflación y la resistencia del gobierno a ajustar el tipo de cambio han causado serias distorsiones en la economía. La resultante sobrevaluación del tipo de cambio oficial de la moneda estimula las importaciones con el efecto negativo en los productos transables y en la diversificación de la economía (la llamada Dutch Disease). Si a lo anterior se suma un estricto control de cambios con múltiples tipos, y tasas de interés negativas por la abundancia de liquidez y la alta inflación, entenderemos la demanda infinita sobre las reservas internacionales y la consiguiente escasez de divisas para importar insumos. El uso generalizado de subsidios complica la situación fiscal al aumentar el déficit. El de la gasolina es el más importante, que en 2013 generó pérdidas a PDVSA por US$ 12.592 millones163.
La ESM requiere un diálogo permanente entre los distintos actores de la sociedad para la toma de decisiones. En toda situación donde el Estado y el mercado tienen espacios reconocidos, el policy maker debe articular demandas y por tanto reconocer y darle legitimidad a los múltiples intereses que dan vida a la democracia. Actuar unilateralmente en materia de salarios, impuestos, regulaciones, comercio o temas cambiarios es ineficiente porque reduce la información disponible a la autoridad, pero además niega la esencia participativa de la democracia. La manera más directa de neutralizar a los lobbies es mediante la transparencia administrativa de todos los actos del gobierno.
En Venezuela no existe un diálogo económico (y mucho menos político, a pesar los intentos fallidos que se dieron a comienzos de 2014 con motivo de las protestas populares). Las decisiones en esta materia son tomadas de manera unilateral. Todavía peor, el Parlamento no cuenta, no solo porque el partido de gobierno tiene allí mayoría que maneja a su antojo, sino porque el Ejecutivo ha estado habilitado para legislar por largos periodos de tiempo desde
161 El artículo 318 de la Constitución venezolana establece que “el objeto fundamental del Banco Central de Venezuela es lograr la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la unidad monetaria“. 162 No tiene desperdicio uno de los párrafos escritos por Röpke en A Humane Economy: «Democracy, as we have seen, degenerates into arbitrariness, state omnipotence, and disintegration whenever the decisions of government, as determined by universal suffrage, are not contained by the ultimate limits of natural law, firm norms, and tradition. It is not enough that these should not be laid down in constitutions; they must be so firmly lodged in the hearts and minds of men that they can withstand all onslaughts. One of the most important of these norms is the inviolability of money. Today its very foundations are shaken, and this is one of the gravest danger signals for our society and
state». Röpke, Wilhelm, A Humane Economy. The social Framework of the Free Market, Henry Regency Company,
Chicago, 1960, pág. 220.
163 Declaraciones de Rafael Ramírez, en ese momento Ministro de Petróleo y Minería, de fecha 16 de Diciembre de 2013, disponibles en: http://www.correodelorinoco.gob.ve/impacto/rafael-ramirez-por-subsidio-gasolina-venezuela- pierde-mas-12-500-millones-dolares-al-ano/.
1999 (en 1999, 2000-2001, 2007-2008, 2010-2012, 2013-2014). Un ejemplo relevante de esta tendencia es la reforma de la Ley del Trabajo que se hizo en el marco de la Ley Habilitante en 2012, sin consultar con los empresarios. Los problemas de la protección exagerada de los trabajadores empleados, que esta ley genera para los empleados informales, desempleados e incluso mujeres, están afectando la productividad y la creación de empleo estable.
Las habilitaciones legislativas al Presidente han llevado a más controles en la medida que se acentúa la escasez de dólares en la economía. Ante el contrabando hacia Colombia y hacia mercados informales, el gobierno ha respondido con medidas de fiscalización y castigo para combatir la escasez. No reconoce que son los subsidios generalizados, la alta inflación, el valor irreal de la divisa, el control de precios y el irrespeto a la propiedad privada y al Estado de Derecho, los factores que paralizan la producción. Son los incentivos negativos que el mismo gobierno ha establecido, los que generan el desabastecimiento en el marco de serios desequilibrios macroeconómicos que impiden el normal desarrollo del mercado.
La disminución de los precios del petróleo desde mediados de 2014 acelera la necesidad del ajuste. En el pasado, los bajos precios eran el detonante de la crisis lo que obligaba a la devaluación, el corte de gasto público y el aumento de los impuestos, con el consiguiente efecto negativo en el mercado de trabajo. En 2014 el problema de la insuficiencia del ingreso petrolero ya se manifestaba con precios del crudo por sobre los US$ 100 por barril. El bajón de los precios es otro factor que obliga a tomar las dolorosas medidas correspondientes.
¿Cómo implementar el ajuste desde la perspectiva de la ESM? Se requiere, en primer lugar, restablecer los equilibrios macroeconómicos básicos, particularmente en las áreas monetaria y fiscal. La eliminación de los subsidios (a la gasolina en particular) y la disminución de la liquidez son necesarios para evitar la inflación. El respeto al Estado de Derecho, garantizar seguridad jurídica y personal, son fundamentales. Posteriormente, los controles de precios y cambiarios deberán levantarse progresivamente y dejar que el mercado opere como el coordinador de la producción.
Por su parte, el Estado deberá actuar de forma decidida para compensar el enorme efecto negativo que en el corto plazo esas medidas causarán en la población. Aquí deben activarse los mecanismos de participación y consulta para que el acuerdo entre los actores dé viabilidad al proceso. Como veremos al final de esta sección, un profundo cambio institucional y político será necesario para que el nuevo programa económico tenga éxito. En este sentido, el ajuste macroeconómico es apenas un primer paso.