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3.6 The network unit in the current study
Ley N° 26487, Ley Orgánica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales.
Ley N° 29603, Ley que autoriza a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) a emitir las Normas Reglamentarias para la implementación gradual y progresiva del Voto Electrónico.
Ley Nº 26486, Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones.
Ley Nº 26497, Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.
Decreto Supremo N° 022-99-PCM, dejan sin efecto inciso del artículo 4 del Reglamento de Inscripciones del RENIEC y aprueba normas sobre registro y certificación domiciliaria.
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63 Ley Nº 26533, mediante la cual se dictan normas presupuestales del Sistema Electoral y establecen casos en que el JNE resuelve en instancia final recursos contra resoluciones de la ONPE y el RENIEC
Ley N° 26591, que precisa funciones del Jurado Nacional de Elecciones y de la Oficina Nacional de Procesos Electorales Ley Nº 27706, que precisa la competencia de verificación de firmas para el ejercicio de los Derechos Políticos.
Sentencia del Pleno Jurisdiccional del Tribunal Constitucional N° 0002- 2011-PCC/TC - Proceso Competencial ONPE contra el JNE, del 27 de setiembre de 2011.
CAPITULO II
SISTEMA DEMOCRATICO 1. Concepto y caracteres
De acuerdo con el Bureau of International Information Programs (2007), la democracia, que deriva de la palabra griega «demos» o «personas», es definido básicamente como la forma de gobierno en la cual el poder supremo está investido en los ciudadanos. En algunos casos, la democracia puede ser ejercida directamente por las personas; en grandes sociedades —como la peruana— usualmente, la gente delega en un representante la función de gobierno.
Una de las definiciones más conocidas es aquella de Abraham Lincoln, quien precisó la democracia como el «gobierno del pueblo, por el pueblo, para el pueblo».
Según el Bureau of International Information Programs, democracia es un conjunto de ideas y principios sobre la libertad; pero también consiste en prácticas y procedimientos que han sido moldeados a través de una larga y muchas veces tortuosa historia. En suma, la democracia es la institucionalización de la libertad.
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Schmitter y Karl (1991), por su parte, argumentan que la democracia no consiste en un conjunto único de instituciones. Para ellos, existen varios tipos de democracia y sus diversas prácticas producen una variedad similar de efectos. La forma específica que la democracia toma guarda relación con las condiciones socioeconómicas de un país, así como con sus estructuras estatales y prácticas políticas.
Ambos autores plantean que la democracia política moderna es un sistema de gobierno en el cual los gobernantes son sostenidos por los ciudadanos como responsables de sus acciones en el terreno público. De este modo, los ciudadanos actúan indirectamente en la política, a través de la competencia y cooperación de sus representantes electos.
The Saylor Foundation (s/f) señala que la forma democrática de gobierno constituye una configuración institucional que, como se mencionó líneas arriba, permite la participación popular a través del proceso electoral.
Cohen (2002) apunta que la idea fundamental de legitimidad política democrática se basa en que la autorización de ejercer el poder estatal debe surgir desde las decisiones colectivas de los miembros iguales de una sociedad que es gobernada por este mismo poder.
Sartori (2003) sostiene que la democracia presenta tres acepciones principales. La primera es que se trata de un principio de legitimidad; la segunda, que es un sistema político llamado a resolver problemas del ejercicio del poder; y, tercero, que es un ideal o un deber ser. A su vez, cuando nos referimos a la democracia como forma de
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65 gobierno, Huntington considera que es definida en función de las fuentes de autoridad para el gobierno, propósitos perseguidos por este y procedimientos para constituirlo.
Becker y Raveloson (2008), en síntesis, argumentan que los elementos clave de los Estados organizados bajo principios democráticos son:
- Libertad y derechos fundamentales.- Los derechos humanos son más que un mero componente de la democracia, son la condición sin la cual no puede haber un buen desempeño del sistema democrático.
- Elecciones.- Constituye uno de los pilares más importantes de la democracia. Existen textos de ley electoral que reglamentan y definen la organización de los comicios y cómo realizar la deducción de los votos para así asignar los cargos correspondientes.
- Imperio de la ley.- Son principios y procedimientos fundamentales que garantizan la libertad de cada individuo y que permiten la participación en la vida política.
- Separación de poderes.- Está referida a la división del poder del Estado en tres partes: a) el Poder Legislativo (Congreso) que diseña las leyes y fiscaliza al Poder Ejecutivo; b) el Poder Ejecutivo, que ejerce las leyes y las políticas de gobierno; y c) el Poder Judicial, que representa el marco legal para ejercer el poder. En general, es la Constitución de un país la que establece cómo el poder debe ser distribuido entre los diferentes órganos del Estado y qué atribuciones deben ser asignadas a ellos, respectivamente.
- Pluralismo democrático.- En democracia, el pluralismo es considerado y aplicado como una forma de orden social y político. Ello implica que
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66 un gran número de grupos de interés y asociaciones se integran libremente y recíprocamente en una situación de competencia para ganar influencia en la vida social y política de un país. Estas agrupaciones pueden ser políticas, económicas, religiosas, étnicas o de otra naturaleza.
- Opinión pública y libertad de los medios de comunicación.- La opinión pública es construida por los ciudadanos o grupos específicos, que reflejan la opinión de sus comunidades y expresan sus críticas, sus propuestas y sus acuerdos de influenciar la construcción de la voluntad política. Los medios de comunicación (televisión, radio, periódicos e internet) juegan un rol fundamental en la diseminación de posiciones y opiniones. Su libertad es fundamental para la democracia, pues en las sociedades de masas, la comunicación en gran parte se da a través de los medios de comunicación masivos.
En Perú se caracterizó —al igual que en varios países latinoamericanos— por “inventar la política”, combinando modelos políticos de sociedades tanto tradicionales como modernas. Por ejemplo, recuperaron instituciones tradicionales creadas por la democracia griega, la república romana, las ciudades renacentistas y modelos revolucionarios modernos producto de las experiencias de los Estados Unidos y Francia, así como la experiencia liberal gaditana. Otro aspecto que caracterizó a estas nuevas repúblicas fue que no comenzaron ex nihilo, sino que se heredó la impronta colonial, es decir, una sociedad preestablecida compleja, densamente poblada y una élite criolla afectada por las reformas borbónicas.
De manera general se puede señalar que durante el siglo XIX y gran parte del siglo XX hubo pocos regímenes democráticos, ya que predominó la presencia de gobiernos
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67 caudillistas, dictatoriales y autoritarios, y hasta la primera mitad del siglo XX los pocos gobiernos democráticos que hubo fueron de tipo oligárquico. En ese sentido, es durante la segunda mitad del siglo XX que hubo algunos gobiernos democráticos que accedieron al poder a través de elecciones competitivas. Ello significa que la democracia en nuestro país se ha ido construyendo poco a poco y de manera progresiva; además, que ha sido una experiencia reversible, por lo que es responsabilidad de las instituciones y de los ciudadanos construir la democracia como la forma de gobierno idónea, civilizada y menos costosa para una sociedad responsable de su destino.
Sobre este aspecto, Catalina Romero señala que en nuestro país hay una terca voluntad que apuesta por la democracia como forma de gobierno. Así, sostiene que “[...] la aspiración al reconocimiento de los otros, a acortar las distancias que nos separan, a no ser mirados como otros ajenos sino como iguales, son pequeños motores de la historia contemporánea que mueven a los peruanos a construir una democracia”.
2. Formas de democracia
De acuerdo con Abellán (2011), los conceptos de democracia en el siglo XX tienen que ver con la realidad de la sociedad de masas. Así, el concepto de democracia en la primera mitad del siglo XX, y en las primeras décadas de la segunda parte, se refiere a la lucha por el poder, a la competencia entre partidos y líderes por conseguir votantes. Por ello, desde las primeras décadas del siglo XX se formulan conceptos alternativos de democracia, en los que la participación política de los ciudadanos es entendida como un proceso de desarrollo humano y político, yendo más allá del concepto reducido de democracia como método para la selección de gobernantes.
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68 En este sentido, existen distintas concepciones de democracia. A continuación se desarrollaran algunas de ellas.
2.1. Democracia deliberativa
Vergara (2005) explica que la concepción de democracia deliberativa de Habermas plantea que un orden político legítimo requiere ser reconocido por los ciudadanos como correcto y justo. Propone entonces redefinir el concepto de legitimidad, de modo que la creencia en ella posea una referencia directa a la verdad. Dicho de otra manera, un sistema político no es legítimo solo porque en un determinado momento la mayoría de la población cree que lo es, sino que dicha creencia está fundada en argumentos. Ello requiere una actitud activa de los ciudadanos que supera la pasividad. Habermas sostiene también que los procedimientos electorales, por sí solos, no pueden producir legitimación; sino que requieren, a su vez, ser legitimados mediante el diálogo y el debate en el espacio público. Las instancias legislativas, escribe: “son parte de un sistema de poder que tiene que estar legitimado en totalidad si es que la legalidad pura ha de ser considerada signo de legitimidad. La pura legalidad no puede garantizar a largo plazo la lealtad de los ciudadanos en un sistema político democrático”. En este sentido la deliberación, más que simplemente votar, es la primera fuente de legitimación de la democracia y de la ley.
2.2. Democracia representativa
La democracia representativa es la forma usual en un Estado constitucional moderno. De acuerdo con Dieter Nohlen, reconocido politólogo alemán, aquella consiste en “la forma usual de la democracia en el moderno Estado
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69 constitucional, en la cual el pueblo no ejerce directamente la dominación, sino por medio de órganos representativos que designa constitucionalmente en elecciones [...] y renueva periódicamente”.
Consiste en que el pueblo no ejerce directamente el poder, sino que lo hace a través de órganos representativos establecidos por la Constitución en elecciones generales, las mismas que se realizan de manera periódica.
Esta democracia constituye un sistema de gobierno que comprende a funcionarios electos que asumen la representación de los intereses y/u opiniones de los ciudadanos en el marco del imperio de la ley.
Este modelo de democracia tuvo sus inicios en la tradición liberal inglesa inaugurada por John Locke en el siglo XVII, pero tomó mayor fuerza con James Madison y la Revolución norteamericana de 1776. El lema “No tributación sin representación” marcó la lucha por la representación americana en el Parlamento británico y generó, junto con otros factores, el inicio de la revolución. La independencia de las trece colonias marcó un punto de inflexión en el desarrollo y en la discusión sobre la democracia, porque evidenció la dificultad para implementar el modelo democrático ateniense en un Estado moderno.
De acuerdo con Przeworski (1998), la democracia representativa es una forma de norma; las decisiones de una mayoría son obligatorias para todos, incluyendo a la minoría. En una democracia representativa estas decisiones son tomadas por representantes electos, e implementadas por funcionarios designados en quienes los representantes delegan algunas de las tareas de gobierno. Los representantes
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70 deciden lo que los ciudadanos deben hacer como lo que no, y los coaccionan para que acaten estas decisiones. Imponen el cumplimiento de las normas, aun en contra de la voluntad de los individuos concernidos. En este sentido, ellos mandan.
Cameron y Luna (2010) plantean que la premisa fundamental de la democracia es que esta sea más que solo la celebración de elecciones periódicas y competitivas. Para ellos, la democracia tiene que ver más con los ciudadanos que con los votantes. Es decir, la condición de ciudadano va más allá del derecho a votar. En este sentido, parten estableciendo una distinción clara entre elecciones, por un lado, y los textos constitucionales y el ejercicio de la ciudadanía, por el otro. Cada una de estas dimensiones forma parte de un complejo de instituciones y prácticas que conforman la ecología de la democracia. Dichas condiciones deben estar presentes para hacer posible, a gran escala, el ideal de la democracia representativa.
Por otro lado, Schiller (2003) tiene una visión crítica de la democracia representativa. Según este autor, el gobierno representativo necesita, como una mínima condición democrática, el derecho de los ciudadanos para votar por representantes. Pero más allá de esto, el principio de igualdad en la participación política no es alcanzado. Según Schiller, la representación solo puede ser justificada como democrática por razones de eficiencia y efectividad en el proceso de toma de decisiones (tiempo, costo, procesamiento de información, etc.).
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71 Las críticas hacia la democracia representativa enfatizan “la alta discrecionalidad que han ido adquiriendo los representantes electos, al considerarse investidos de una legitimidad soberana para gobernar”, la cual ha ido en detrimento de los intereses y necesidades de los ciudadanos (García 2009: 185). Así, por ejemplo, en el caso de América Latina resulta evidente que, si bien durante la década de los ochenta se produjo un gran avance en materia democrática, los años noventa se caracterizaron por la crisis de representación del sistema de partidos y el creciente descontento con la política (Zovatto 2010: 88). En dicho contexto, se incorporaron mecanismos de democracia directa en numerosos países de la región, “como una manera de complementar e incluso, en algunos países, con el propósito de querer suplantar la democracia representativa” (Zovatto 2010).
2.3. Democracia directa
La democracia participativa o directa surge como respuesta al agotamiento de la teoría elitista de la democracia (formulada por Max Weber y Joseph Schumpeter), de larga vigencia durante el siglo XX. Esta redujo la democracia a un procedimiento electoral —por lo que eliminó como contenido la deliberación y la participación— y al ciudadano lo circunscribió a un simple voto (Bachrach 1973).
Este modelo político tuvo sus orígenes en la ciudad de Atenas de la Grecia clásica, alrededor del siglo VI antes de la era cristiana. La democracia ateniense estuvo caracterizada por la subordinación del mundo privado a los asuntos públicos y al bien común general. La vida del ciudadano se configuraba
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72 alrededor de la polis y solo en ella el individuo podía realizarse como ser humano.
La vida democrática ateniense se configuró en las reuniones de la ekklesia o “asamblea”, donde se discutían los asuntos públicos y se ejercía la administración personal del gobierno por parte del ciudadano. De este modo, el individuo tenía una participación directa en la política. La elección de quienes iban a participar en las asambleas se establecía por sorteo y al azar. Este modelo de democracia fue posible porque las ciudades-Estado no abarcaban una gran extensión territorial y el número de ciudadanos era reducido. Cabe recordar que las mujeres, los extranjeros (metecos) y hombres en condición de esclavos no eran considerados ciudadanos y, por ende, no gozaban de derechos políticos25.
Schultze presenta la democracia directa como sinónimo de democracia plebiscitaria, en la cual los ciudadanos toman, sin intermediación alguna, decisiones políticas en un territorio delimitado (Nohlen & Schultze 2006: 349)26.
David Held (2002) y Peter Losche (2006) definen que la modalidad de la democracia directa apunta a que la ciudadanía participe de manera directa y sin intermediarios en la toma de decisiones sobre asuntos públicos.
Miró Quesada (2010) entiende por democracia directa un conjunto de instituciones mediante las cuales los ciudadanos participan del poder político, lo más directamente posible y con el mínimo de intermediación. La democracia
25 Oficina Nacional de Procesos Electorales. “Elecciones Generales y Parlamento Andino 2011”. Lima- Perú 2011
26 Oficina Nacional de Procesos Electorales. Elecciones Regionales y Municipales y Referéndum Nacional 2011. Lima- Perú 2011
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73 directa es participación sin intermediación. La definición tradicional de la democracia como poder del pueblo expresa esta idea. Tiene como premisa que si el pueblo tiene poder, debe ejercerlo. La democracia directa es entonces una práctica política, una manera de conducirse en el proceso de toma de decisiones políticas.
Beedham (2006) sostiene que la democracia directa es una posible solución a las críticas que se plantean a la democracia representativa, pues muchas veces los votantes consideran que los políticos no los representan y desconfían de ellos, dado que piensan que estos siguen sus propios intereses.
Lissidini (2008) advierte que el concepto de “democracia directa” posee diversas definiciones y gradaciones: desde concepciones “minimalistas”, que consideran como democracia directa exclusivamente al referéndum, es decir a la consulta popular promovida por los ciudadanos con el objetivo de aprobar o vetar una ley; otras definen como democracia directa a todos los mecanismos de participación ciudadana que implican el voto (con la excepción de las elecciones), es decir, las consultas populares en sus diversas formas jurídicas (referéndum, plebiscito y revocatoria de mandato). Otras, más abarcativas, incluyen a la iniciativa legislativa (es decir el derecho de los ciudadanos a proponer leyes al Parlamento); y las “maximalistas” entienden que democracia directa también comprende la participación ciudadana en las decisiones sobre el uso de los recursos fiscales (presupuesto participativo) y en el control de la política.
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El International Institute for Democracy and Electoral Assistance (2008)
también plantea que la democracia directa toma muchas formas y muestra diversas variaciones. Su categorización plantea cuatro tipos de democracia directa: referendos, iniciativas ciudadanas, iniciativas de agenda y revocatorias; se reconoce que hay variaciones dentro de cada tipo.
Ya hace algún tiempo- la “democracia representativa” dio muestras de fatiga y por doquier se manifestó la desilusión de los ciudadanos en su capacidad para escucharlos y atender sus necesidades, es decir, en última instancia, para representarlos cabalmente.
Por ello, autores como Bobbio (2008) destacan la complementariedad antes que la oposición de ambas modalidades de democracia (representativa y directa); en tanto existe «un continuum de formas intermedias, un sistema de democracia integral que puede abarcar a las dos [democracia representativa y directa], a cada una de acuerdo con las diversas situaciones y las diferentes necesidades (Bobbio 2008: 60). En la misma línea, José García afirma dicha complementariedad, ya que cada una de las formas de democracia otorga un mayor grado de apertura política, de tal forma que ello permite mejorar su funcionamiento e incrementar su legitimidad (2009: 185).
En suma, la democracia directa tiene por objetivo aumentar la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos a través de determinados mecanismos de democracia directa (MDD) pero dentro del marco de la institucionalidad política vigente. De ahí que resulta imposible separarla del marco de la democracia representativa; incluso, aunque esta característica se intensifica ante la desconfianza