Performance Analysis in DOP

Empezando por el marco político: ¿Qué política llevar de cara a la inmigración? Hemos dicho que una política consensuada. Dos aspectos claves de ese consenso: primero, por supuesto, el acuerdo entre partidos, pero voy a dar importancia a la ne- cesidad de una política concertada entre las administraciones, tanto en las compe- tencias como en los recursos y sobre todo en la colaboración. En este concierto en- tre las administraciones debería destacar el papel decisivo de los municipios.

Política coherente y concertada

¿Dónde está ahora el desafío? En términos concretos en la distribución y uti- lización adecuada –y su sostenimiento en el tiempo– de la importante partida que la Secretaría de Estado ha puesto sobre la mesa, incluida en la reforma de los pre- supuestos del Estado. Se ha anunciado que la distribución de esos fondos a las co- munidades autónomas y municipios deberá hacerse conforme a unos criterios planteados por la Secretaria de Estado, los cuales considero bastante razonables. El tema de la colaboración ínter administrativa es, no obstante, más complejo y afecta a las competencias; por ejemplo a la reivindicación de las comunidades au- tónomas, particularmente algunas como Cataluña, de tener más peso en la ges- tión de los flujos migratorios, concretamente en lo referente al contingente o cupo anual de gente aceptada para trabajar en la economía y mercado de trabajo españoles. Parece fundamental que la administración estatal debiera descentrali- zar algunos aspectos de la política migratoria.

La tesis que mantengo y que quisiera discutir con vosotros es la siguiente: el caso español, se caracteriza entre otras cosas por una hipercentralización en lo re- ferente al control de flujos y una hiperdescentralización en lo referente a la inte- gración social. Expresado de otra forma: concentración de decisiones y actuacio- nes en lo que se refiere al primer eje del control de los flujos y dispersión de decisiones y actuaciones en lo que concierne al segundo eje de la integración so- cial. Tenemos un modelo de intervención, no una política de afrontamiento de la realidad migratoria, que tiene cedido bien poco del aspecto de gestión de los flu- jos migratorios. Realmente, está centralizado prácticamente todo; son competen- cias de la administración central, lo que supone que las comunidades autónomas no participan en lo esencial de la planificación del flujo migratorio. Pero, por otro lado, España es un país enormemente descentralizado en los aspectos socia- les o de la integración. Hay todo un conjunto de buenas prácticas ya no solo en los municipios y sus departamentos sociales sino en la sociedad civil y en las ONG; una red tupida de voluntariado y de profesionales.

El problema radica en que este doble funcionamiento en el que cada eje tiene un tratamiento diferente, no es efectivo. Por ejemplo, si no controlas o participas en las competencias para la inserción laboral del migrante difícilmente vas a po- der llevar con acierto la parte de la integración social, si no tienes arte ni parte en ese aspecto tan fundamental. Es fácil de entender esto, ¿no? Ahí, hay una contra- dicción, una paradoja. Hasta tal punto, que hablaba hace años de que teníamos una política en Europa un tanto esquizofrénica, que llamé de «palo y zanahoria». Lo diré lo más directo y claro posible: considero que en términos generales, y sin entrar en los necesarios matices, lo que en la Unión Europea se está haciendo con las políticas migratorias es esto: los Estados, con sus leyes, sus políticas y sus prác- ticas, desestructuran a los migrantes, situando a buena parte de las personas de ori- gen extranjero en condiciones jurídicas y laborales precarias, llegando a irregula- rizar al trabajador migrante para decirlo pronto y claro; y luego le toca estructurarlas e incorporarlas a los servicios sociales y al Tercer Sector. ¿No sería me- jor no desestructurar? Alguien crea el problema. El problema no lo crea la inmi- gración. ¡Hombre, clandestinos hay! pero no vamos a hablar de la minoría, estoy hablando de la mayoría, esa mayoría de gente que tiene una precariedad jurídica absoluta y según los términos del sistema jurídico europeo y sus expresiones na- cionales, y no porque se cuelen por la puerta trasera. Uno de los libros que he co- ordinado y publicado hace ya años, al que ha hecho referencia Tomás Bárbulo en su presentación, tuvo dificultades de cara a su publicación. Sostuve y escribí, junto a otros colegas, que aquí había ilegales por ley, y lo sigo manteniendo. El li- bro por cierto se publicó y con esa idea y frase, pero es que es así: a veces el sis- tema jurídico europeo es una fábrica de irregularización y ahí está el primer esco- llo de la política migratoria.

Vuelvo al razonamiento: sería bueno un acople, una política donde las dos partes, el control de los flujos y la regulación laboral, de un lado y la integración social y la perspectiva de la interculturalidad de otro, fueran de alguna manera más armonizadas, más pactadas o concertadas. Obviamente corresponde más lo

primero a las administraciones centrales y autonómicas y lo segundo más a las ad- ministraciones autonómicas y locales. El tema es largo, voy a tener que dejarlo aquí. Solo haré un comentario final sobre los municipios. Una cuestión sola para que traer a colación a los miles de profesionales de la intervención social, educa- dores, trabajadores sociales, técnicos de todo tipo, que esta misma mañana, mien- tras hablamos aquí, van a estar relacionados con este asunto. Las migraciones son fundamentalmente un fenómeno humano, básicamente social y dónde están las posibilidades de integración es en lo local. A los municipios y a la sociedad civil les compete la principal función. Si queremos darle a las migraciones un enfoque positivo de desarrollo social es fundamental que los Municipios cuenten con com- petencias, con recursos, con formación de su personal.

Los profesionales de la intervención social a los que me acabo de referir, que trabajan en el plano local, se encuentran con que quisieran trabajar en un deter- minado caso, con un determinado proyecto migratorio, pero que el marco gene- ral no favorece su actuación. Pongamos, como el ejemplo, el último caso que me han relatado, el de una mujer, nigeriana, prostituta, que está siendo explotada por su proxeneta para mandar dinero a origen, a cuyo niño no puede ver y cuya cui- dadora le acaba de partir el brazo y el niño acaba de ser tutelado por la Comuni- dad de Madrid. Conozco bien a la profesional que está con ella. Esa profesional puede hacer maravillas, pero con unos límites muy claros, el del aspecto jurídico y el del aspecto laboral que caen en otro plano. Lo digo para que no parezcan abs- tracciones todo esto de lo que hablamos: es algo cotidiano, recurrente, lo que es- toy planteando. Tendremos que tener un acuerdo entre estas materias, para que no vayan por un lado lo jurídico y lo laboral, las dos claves principales de la in- migración y la integración, y por otro camino los aspectos sociales, sanitarios, fa- miliares. Y parte de esto está ocurriendo. Por lo tanto, una política consensuada también entre administraciones es necesaria.

Política participativa

Junto al aspecto de concertación entre administraciones, un segundo as- pecto del consenso en política migratoria, debería ser lo concerniente a ser una política participativa. Todas las políticas públicas deben ser participativas den- tro de la línea actual de gobernabilidad, pero en las migraciones se hace im- prescindible la participación de la sociedad civil, entendiendo ésta como socie- dad organizada, e incluyendo en ella todo el espectro del mundo de asociaciones, como ONGs de todo tipo, de apoyo, de inmigración, asociacio- nes de inmigrantes, etc.

Funciona más o menos el Consejo Superior de Política Migratoria, pero ahí tiene poca incidencia la sociedad civil. Quisiera ser crítico con los Foros. En líneas generales el foro nacional, el foro catalán, el vasco, el madrileño, han hecho pro- puestas, pero se trata de entidades u organismos básicamente consultivos, no son elementos de presión, ni de negociación, ni de interlocución. Creo que parte de

la agenda de la política actual debería estar en revitalizar estos organismos. Y qui- siera decir una palabra dentro de este elemento participativo, sobre los propios in- migrantes. Los inmigrantes, deberían ser más protagonistas de las decisiones que les afectan. Existe una enorme debilidad en el movimiento asociativo emigrante. Una de las asignaturas pendientes de la política migratoria es que los inmigrantes hablen con su propia voz y puedan tener más interlocución. Esta cuestión con- duce a tratar diversos temas: por ejemplo, el del derecho al voto en las elecciones locales por parte de los migrantes. En esa política ante la inmigración que aquí abordamos, debería ya tenerse más decisión acerca de este punto; voluntad polí- tica ya hay, pero falta más decisión y pasos prácticos para hacer realidad el voto de los residentes extranjeros con cierto tiempo en España, en las elecciones munici- pales. Este es un tema fundamental, que por cierto creo que ya es irreversible y que además va a cambiar el panorama político español. A cambiarlo, no a trasto- carlo; va a hacer que los debates, las políticas de los partidos cambien. Sólo en Ma- drid, hay que tener en cuenta que casi el 16% de los empadronados son extran- jeros, imaginaros si votaran, si se sumaran a las elecciones de Madrid todo ese conjunto de nuevos electores. Es interesante la cuestión: cambiará la manera de tomarse ellos los temas, se van a involucrar, van a cambiar los programas, los de- bates, etc. Este es un tema fundamental y que implicará, por decirlo así, una de- mocratización de la política migratoria.

La debilidad de este actor que es el inmigrante se debe a varios factores. Re- sumo, planteando solo los fundamentales: a algunos les llamaré factores exter- nos y a otros internos. Desde el punto de vista interno, esto es, de los factores que tienen que ver con el propio perfil y situación, influye sobremanera en la debilidad organizativa las condiciones de vida y trabajo. Ayer mismo estuve reunido con muchos de ellos y tuvimos que decidir cuando sería la próxima reu- nión, y no era nada fácil: «tiene que ser el sábado», nos decían, «sabemos que para vosotros es difícil y molesto hacer reuniones en fin de semana, pero tiene que ser el sábado» Con frecuencia tienen condiciones bastante precarias para participar. Otros factores de debilitamiento tienen que ver con la fragmenta- ción, con la rivalidad e incluso con el sectarismo. Hay colectivos nacionales que tienen hasta ocho asociaciones, bastante de las cuales no solo no cooperan en- tre sí sino que apenas se hablan entre ellas. Esto pasa también en el mundo au- tóctono, por supuesto. Hay además liderazgos excesivamente carismáticos, poco democráticos.

Se vienen arrastrando distintos déficit, pero los principales son externos. Un conjunto de ellos tiene que ver la falta de recursos con que cuenta el movi- miento asociativo migrante, por ejemplo, la ausencia de apoyo en locales o en una formación para el asociacionismo. Otro factor que afecta y genera debilidad asociativa es la falta de interlocución, se les cita pocas veces a la mesa a hablar de sus temas que son temas nacionales pero que les incumben directamente a ellos, hay poca interlocución directa. Considero que debemos ir hacia una po- lítica en la que la voz de los inmigrantes tenga personalidad propia, se habla de- masiado con interlocutores o mediadores españoles. Las ONGs cumplen un

gran papel, pero no deben ser suplir la voz directa y plural de los migrantes. Y sobre todo, no está ubicada esa participación inmigrante en la arquitectura de la toma de decisiones. Asistes a un foro de inmigración, como este por ejemplo, nos reunimos y hay tres o cuatro personas de un colectivo ecuatoriano, colom- biano, etc. que están en la sala, pero el resto son directores generales, profesio- nales de ONGs, técnicos. Los foros tienen que estar coloreados, tiene que no- tarse que ahí hay una mayoría claramente de interlocución. Hay como miedo, en fin una asignatura pendiente.

Razones para un Pacto de Estado

No puedo desarrollar con el detenimiento que merecen cada uno de estos te- mas, pero sí quisiera indicar, cuatro razones para un Pacto de Estado sobre polí- tica de inmigración pues los ciudadanos nos jugamos mucho en que ese pacto se haga y en que se firme esa propuesta de hace ya años. Las dos primeras razones tie- nen que ver con lo que lo político (politics) y otras las otras dos se relacionan más con las políticas públicas (policy)

1) Comenzando con la política (politics), una primera razón para el pacto Es- tado es la necesidad de no caer en la utilización política, electoral y mediática de la inmigración, con las nefastas consecuencias de ello sobre la conciencia social. Desde mi punto de vista, una clave esencial de una política migratoria reside en la madurez de un país o de una comunidad autónoma que sabe decir, no vamos a aprovechar este fenómeno. En esto, la cuestión migratoria entra en el mismo saco de la cuestión de la lucha contra el terrorismo: es cuestión de estado, requiere un amplio y sólido consenso, no debe utilizarse lo más mínimo con fines electo- rales. La cuestión migrante es de esas cinco o seis cuestiones donde no hay que te- ner la tentación de aprovechamiento y en lo referente a la inmigración esa tenta- ción es poderosísima. Es lo que ha llevado a Haider en Austria, a Bossi en Italia, al asesinado Fortuyn en Holanda y a muchos otros, a tener un apoyo electoral que no alcanzarían sus programas sin el contenido anti-inmigración.

2) Relacionada con la anterior, una segunda razón para el Pacto de Estado y de absoluta actualidad es el imperativo de frenar el ascenso de las actitudes de re- chazo y el eventual surgimiento de una fuerza política xenófoba en España. No quiero en absoluto caer en alarmismo, pero son varios y contundentes los indica- dores de que ese ascenso se está produciendo y de que diversos sectores se prepa- ran para ese escenario. Llevan años preparándose, ya se han presentado a eleccio- nes locales, logrando respaldo y algunas concejalías. Hay contactos entre diversas formaciones de corte xenófobo; la policía ha desarticulado hace quince días el proceso de conexión que venían teniendo tres fuerzas políticas de signo nazi y de extrema derecha. Para vertebrar su mensaje, van a tirar sobre todo de la inmigra- ción, pero va a ser fundamental también asuntos como los matrimonios entre ho- mosexuales, aspectos de moral pública, etc. Pero van a tirar sobre todo de la in- migración.

El distrito de Villaverde, aquí en Madrid, ha sido estos días un escenario de prueba para ellos, se han trasladado allí y han estado muy activos. Desde mi pers- pectiva, se ha llevado bien en general la crisis de Villaverde, por lo que hace al tra- bajo combinado de actores políticos y sociales, y a la intervención de la fuerza pú- blica; esperemos que en cuanto se repliegue la policía no vuelva a ocurrir nada allí. Estos días, al calor de los incidentes en Villaverde me viene a la mente la frase de «una chispa puede incendiar la pradera». Lo importante es que no haya praderas secas. Si la sociedad está húmeda, fértil, si está como la primavera, por muchas chispas que echen, no va a surgir nada. Ahora bien, si se sigue, con políticas so- ciales cutres, con condiciones de vida fatales, viendo competición con los inmi- grantes por los recursos sociales, si ese es el ambiente, va a ser relativamente fácil incendiar la pradera.

Hace falta inteligencia, y voluntad política para lograr que España no tenga nunca la presencia política de esa fuerza xenófoba. No hay que olvidar, por ejemplo, las circunstancias francesas: en su día, se criticó al presidente Mite- rrand el haber sido tolerante con el movimiento de Le Pen. A lo mejor, no sólo fue tolerante sino listo o astuto, pues siempre puede caerse en la tentación de decir, «bueno siendo una extrema derecha xenófoba, la derecha no xenófoba lo va a tener difícil en las contiendas electorales porque va a perder un buen por- centaje de sus votos». Más claro no puedo hablar. Y, sin embargo no veo es- fuerzos suficientes en este cierre de filas frente al paulatino ascenso xenófobo Un Pacto de Estado es el mejor instrumento, políticamente hablando, para que no tengan hueco.

3) Las otras dos razones a favor de un pacto de estado tienen más que ver con las políticas públicas (policy). El Pacto de Estado es necesario para poder disponer de una política sólida de inmigración e integración, acorde con la UE y adaptada a las características de España Política que no es fácil de trazar en ab- soluto, tanto por la complejidad del propio fenómeno como por la complejidad del Estado de las Autonomías. Enumeremos: España necesita una política, la debe adaptar a Europa, debe tener características propias, debe tener en cuenta la complejidad del fenómeno, debe consensuarse con las tres administraciones. Esto no es una operación fácil y sin un Pacto de Estado esto no se puede con- seguir.

4) La última razón que aduciré es que esa concertación con enfoque y di- mensión de Estado, es imprescindible para tener éxito, eficacia y eficiencia, en los planes, programas y proyectos; como puede verse esta cuarta razón es fundamen- talmente técnica. Llevo varios años analizando programas de intervención social y me ido haciendo una idea general acerca de los algunos factores de éxito y fra- caso. Puedo hablar de programas llevados a cabo, de realojamiento de inmigran- tes, por ejemplo en Peñagrande, y uno de los elementos que siempre aparece cuando algo se ha hecho bien, exitoso y se han conseguido cosas, es cuando las tres administraciones pactan. Si queremos tener eficacia en la forma de interven- ción social con una materia tan compleja, en lo sanitario, en lo educativo, etc. es necesario ese pacto.

II. POLÍTICA BASADA EN LA COMPRENSIÓN ADECUADA DEL