What should REDD+ achieve?

La reconformación del modelo de cooperación en asuntos de justicia e interior llega de forma “definitiva” con el Tratado de Amsterdam, que introduce un objetivo particular en la Unión Europea: “mantener y desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medi- das adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia” (art. 2 TUE). Este ELSJ se vio reforzado desde un punto de vista político con el sobresaliente impulso que se otorgó al mismo desde el Consejo Europeo reunido en Tampere en sesión especial en 1999.

man

Ua

LE

s

UE

x

Desde un punto de vista normativo, conviene resaltar los siguientes avances para concluir este Espacio:

– Sometimiento al sistema jurídico comunitario del régimen de “visados, asilo, inmigra- ción y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas” (nuevo Título IV del TCE).

– Reconducción de la cooperación intergubernamental al ámbito de la “cooperación policial y judicial en materia penal” (Título VI del TUE).

– Integración de la cooperación seguida en el marco del Acuerdo de Schengen en el sistema de la UE.

Sin embargo, las diferencias de planteamiento entre los Estados miembros en torno a la conveniencia de extender la integración europea a estos ámbitos han continuado subsistien- do. Por esta razón, mediante diferentes Protocolos, Gran Bretaña, Irlanda y Dinamarca espe- cificaron sus posiciones en relación con este ELSJ, dando a la construcción del mismo unos sesgos particulares que serán expuestos más adelante.

Del mismo modo, se hizo imprescindible flexibilizar la aplicación de algunos componentes normativos de este Espacio como consecuencia de la no participación de algunos Estados de la UE en los Acuerdos de Schengen. Sin embargo, la demostrada efectividad de las normas emana- das de ese particular modelo de construcción de la libre circulación de personas animaba a evitar su solapamiento introduciéndolo en el marco del TUE. Por esta razón, se comprende el “Espacio Schengen” como un modelo de cooperación reforzada que queda regulada en un Protocolo específico, de cuya aplicación quedan excluidas Gran Bretaña e Irlanda de forma general, si bien pueden participar en algunas medidas específicas. Aun así, la importancia del acervo Schengen en la UE queda reforzada al disponerse que en las negociaciones con otros Estados para su adhe- sión a la UE se entenderá que el mismo queda incluido en el acervo comunitario, fijando un contenido mínimo de protección y de seguridad que cualquier candidato debe garantizar.

No obstante, conviene tener presente que estas flexibilidades que se hacen notar no tienen relación con el mecanismo general de la cooperación reforzada que se introduce también por el Tratado de Amsterdam, y que permite a los Estados miembros que lo deseen establecer una cooperación más estrecha entre ellos. A pesar de que ciertos sectores comprendidos en el ELSJ podrían constituir un terreno abonado para llevar a efecto esta forma diferenciada de avanzar en la integración, lo cierto es que no se ha acudido a él hasta el momento1_.

Con todo, hay que hacer notar que el objetivo incorporado a la UE por el Tratado de Amsterdam de constituir un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia se hace realizable a través de un doble modelo normativo: el sistema jurídico comunitario y el “pilar” de coope- ración intergubernamental.

1. Antes al contrario, los Estados han continuado optando por fórmulas tradicionales separadas del Derecho originario, como ocurrió con el Tratado de Prüm, de 27 de mayo de 2005, relativo a la profundización de la cooperación transfronteriza, en particular en materia de lucha contra el terrorismo, la delincuencia transfronteriza y la migración ilegal, que fue celebrado por Bélgica, Alemania, España, Francia, Luxemburgo, Países Bajos y Austria. No obstante, la Decisión del Consejo 2008/615/JAI, de 23 de junio de 2008 procedió a su inserción en el sistema jurídico de la Unión.

man

Ua

LE

s

UE

x

En una primera aproximación, se aprecia que la libre circulación de personas en sentido amplio quedaba sometida al sistema de competencias de la CE, pudiendo la misma proceder a la regulación de las medidas destinadas a suprimir los controles en las fronteras y el régimen de cruce de las de las fronteras exteriores (incluyendo los visados, asilo e inmigración), al que se añadieron la cooperación judicial civil y la cooperación administrativa en estos campos. Sin embargo, se dispuso un régimen transitorio para el desarrollo de estas competencias que pone de relieve las cautelas de los Estados sobre esta “comunitarización” desde los ámbitos de cooperación intergubernamental. Así, la iniciativa legislativa correspondía por igual a los Estados miembros y a la Comisión, la participación del Parlamento Europeo quedaba relega- da al procedimiento de consulta, y se limitaban las competencias de control por el TJUE; además las decisiones en el seno del Consejo serían tomadas por unanimidad. Incluso una vez superado este período transitorio, el modelo normativo resultaba a todas luces complejo y facilitaba la generación de conflictos entre las Instituciones de la UE y los Estados miembros.

Por otra parte, este Espacio se completaba con la regulación en el Título VI del TUE de la “Cooperación policial y judicial en materia penal”, en el que se apuntaba la prevención y la lucha contra la delincuencia, en particular el terrorismo, la trata de seres humanos y los delitos contra los niños, el tráfico de drogas y de armas, la corrupción y el fraude. Para ello se disponía como necesario el establecimiento de una mayor cooperación entre las fuerzas policiales, las autorida- des aduaneras y otras autoridades competentes de los Estados miembros, ya sea directamente o a través de la Oficina Europea de Policía (Europol), así como entre las autoridades judiciales; pero también se instaba a la aproximación de las normas penales estatales cuando se requiriese.

A pesar de que los diferentes impulsos políticos que se han producido apuntan a una concep- ción unitaria de este Espacio, lo cierto es que no resulta nada simple su desarrollo sobre un doble pilar, toda vez que la delimitación de competencias entre ambos no siempre resulta precisa. Pero además, las normas emanadas de ambos siguen diferentes procedimientos de adopción y presen- tan características claramente distintas, lo que conlleva notorias dificultades para dotarlas de efica- cia en aquellas circunstancias en que algunas medidas requieran ser apoyadas tanto sobre el sistema comunitario, como en el marco de cooperación intergubernamental.

3. LA eSTRUcTURAciÓn nORMATiVA deL eSPAciO de LiBeRTAd, SeGURidAd y JUSTiciA

Disposiciones normativas: – Art. 3.2 del TUE

– Título V del TFUE (arts. 67 a 89)

3.1. Significación general del espacio de Libertad, Seguridad y Justicia en el sistema