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3.3.1. Políticas sobre controles de fronteras, asilo e inmigración

Disposiciones normativas: Título V, Capítulo 2 del TFUE (arts. 77 a 80).

La generación de un espacio sin controles en las fronteras interiores constituye uno de los pilares fundamentales sobre los que se constituye el ELSJ. Precisamente la consecución de este objetivo genera por sí mismo la necesidad de introducir una regulación común sobre la gestión y control de las fronteras exteriores, que tendrá consecuencias directas sobre el asilo y la inmigración. Ahora bien, conviene tener presente que no queda sometido a este Espacio el régimen de derechos de libre circulación que se atribuye a los nacionales de los Estados miembros, puesto que éste queda comprendido dentro de la ciudadanía de la Unión o en la regulación de las libertades comunitarias. Sin embargo, en relación con las personas que no ostentan la nacionalidad de un Estado miembro es ineludible regular algunos de sus derechos en la medida en que estén asociados a esta circulación de personas que queda excluida de controles fronterizos.

Con esta consideración preliminar, se perfilan tres grandes políticas en la UE destinadas a regular los controles en las fronteras, el asilo y la inmigración.

Los objetivos de la Política de control de fronteras serán garantizar la supresión com- pleta de controles sobre las personas en el cruce de las fronteras interiores (con indepen- dencia de su nacionalidad), pero garantizando de forma pareja los controles sobre las personas en las fronteras exteriores, así como la vigilancia eficaz de las mismas. Además, se apunta la instauración progresiva de un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores.

Para alcanzar estos objetivos, podrán adoptarse las siguientes medidas: – política común de visados y otros permisos de residencia de corta duración; – controles a los que se someterán las personas que crucen las fronteras exteriores; – condiciones en que los nacionales de Estados terceros podrán circular libremente entre

el territorio de los Estados de la UE;

– establecimiento progresivo de un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores; – medidas que garanticen la ausencia de controles sobre las personas en el cruce de las

fronteras interiores.

Asociándolo con la libre circulación de ciudadanos, se ha contemplado también una competencia para la UE relacionada con el establecimiento de disposiciones relativas a pasa- portes, documentos de identidad, permisos de residencia o documentos asimilables.

La Política de asilo, por su parte, se diversifica en su ordenación para contemplar diferen- tes situaciones que han sido fijadas en el sistema jurídico de la UE, al distinguir el asilo, de la protección subsidiaria y la protección temporal.

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Sometida en todo caso a las normas internacionales sobre esta materia (en particular la Convención de Ginebra de 1951 y al Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los refugiados), la UE podrá adoptar medidas destinadas a regular:

– un estatuto uniforme de asilo para nacionales de Estados terceros, con validez en toda la UE; – un estatuto uniforme de protección subsidiaria para los nacionales de terceros países

que, sin obtener el asilo europeo, necesiten protección internacional;

– un sistema común de protección temporal de personas desplazadas, en situaciones de afluencia masiva;

– procedimientos comunes para la concesión y retirada del estatuto uniforme de asilo o de protección subsidiaria;

– criterios para determinar el Estado responsable de examinar las solicitudes de asilo o protección subsidiaria;

– normas sobre las condiciones de acogida a los solicitantes de asilo o de protección subsidiaria;

– la asociación y la cooperación con Estados terceros para gestionar los flujos de solici- tantes de asilo o de protección subsidiaria o temporal.

Asimismo, bajo un principio de solidaridad, se contempla que si uno o varios Estados miembros tuvieran que abordar una situación de emergencia que conllevara la afluencia repentina de nacionales de Estados terceros, se podrán adoptar provisionalmente ciertas medidas destinadas a beneficiar a los Estados miembros afectados.

Finalmente, la conclusión de una política común de inmigración tendrá como finalidad garan- tizar una gestión eficaz de los flujos migratorios, pero otorgando un tratamiento equitativo a los nacionales de países terceros que residan de forma legal en el territorio de los Estados miembros. Igualmente la misma se orientará a prevenir la inmigración irregular y la trata de seres humanos.

Para alcanzar estos objetivos, se podrán adoptar diferentes medidas destinadas a regular: – las condiciones de entrada y residencia, así como las normas sobre expedición de

visados y permisos de residencia de larga duración por los Estados, incluyendo los que se destinan a la reagrupación familiar;

– los derechos de los nacionales de terceros países, incluida la extensión de los benefi- cios de la libre circulación y residencia en otros Estados miembros;

– la inmigración y residencia ilegales, incluso la expulsión y repatriación de residentes ilegales;

– la lucha contra la trata de seres humanos, especialmente de mujeres y niños;

Se atribuye también a la UE la competencia para celebrar acuerdos con Estados terceros para la readmisión de los extranjeros que no cumplan o hayan dejado de cumplir las condi- ciones de entrada, estancia o residencia en un Estado miembro.

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3.3.2. Cooperación judicial en materia civil

Disposiciones normativas: Título V, Capítulo 3 del TFUE (art. 81).

El presupuesto fundamental para el desarrollo de la cooperación en este ámbito es el principio del reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales y extrajudiciales, ampliamen- te asentado con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. El mismo no resulta de difícil implantación si consideramos que las legislaciones en materia mercantil y, en menor medida, civil han sido objeto de una amplia armonización en el sistema comunitario. Ade- más, los avances en las normas reguladoras de los conflictos de leyes y de jurisdicciones fueron muy notables, lo que facilita este reconocimiento.

Sobre estos antecedentes, el modelo de cooperación que se establece abarcará los siguientes campos:

– el reconocimiento mutuo, entre los Estados miembros, de las resoluciones judiciales y extrajudiciales, así como su ejecución;

– la notificación y el traslado transfronterizos de documentos judiciales y extrajudiciales; – la compatibilidad de las normas aplicables en los Estados miembros en materia de

conflictos de leyes y de jurisdicción; – la cooperación en la obtención de pruebas; – una tutela judicial efectiva;

– la eliminación de los obstáculos al buen funcionamiento de los procedimientos civiles; – el desarrollo de métodos alternativos de resolución de litigios;

– el apoyo a la formación de magistrados y del personal al servicio de la administración de justicia.

3.3.3. Cooperación judicial en materia penal

Disposiciones normativas: Título V, Capítulo 4 del TFUE (arts. 82 a 86).

Aun cuando pueda fijarse un cierto paralelismo con la cooperación judicial civil, lo cierto es que la cooperación judicial en material penal resulta de una complejidad sobresaliente. En cual- quier caso, esta cooperación se soporta sobre el principio del reconocimiento mutuo de senten- cias y resoluciones judiciales, para lo cual se atribuyen competencias a la UE destinadas a:

– establecer normas y procedimientos que garanticen el reconocimiento de sentencias y resoluciones judiciales;

– prevenir y resolver los conflictos de jurisdicciones que puedan suscitarse entre los Estados; – apoyar procesos formativos de magistrados y personal de la administración de justicia; – facilitar la cooperación entre las autoridades judiciales en relación con los procedi-

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En este contexto, se hace imprescindible establecer un conjunto de normas destinadas a facilitar una convergencia de los componentes fundamentales del sistema procesal y penal de los Estados para que aquel reconocimiento sea facilitado.

De este modo, para que se pueda facilitar esta cooperación, así como la que desarrollan las autoridades policiales, se contempla la adopción de medidas destinadas a que los asuntos penales con dimensión transfronteriza puedan someterse a un régimen de normas mínimas que, en todo caso, tomarán en consideración las diferentes tradiciones jurídicas de los Esta- dos. Particularmente, estas normas estarán referidas a la admisibilidad de pruebas entre los Estados miembros, los derechos de las personas en el desarrollo de un procedimiento penal o los derechos de las víctimas de los delitos. Conviene subrayar que este alcance mínimo exigible no constituirá un obstáculo para que los sistemas jurídicos de los Estados mantengan unos niveles de protección sobre las personas más elevados.

Asimismo, se atribuyen ciertas competencias en materia penal a la Unión en la medida en que se atribuyen potestades para adoptar las normas mínimas necesarias para definir infraccio- nes penales y las sanciones asociadas a ellas. Éstas comprenderán una doble dimensión:

– Por una parte, para las conductas delictivas de especial gravedad y que tengan una dimensión transfronteriza (se especifican el terrorismo, la trata de seres humanos y la exploración sexual de mujeres y niños, el tráfico ilícito de drogas, el tráfico ilícito de armas, el blanqueo de capitales, la corrupción, la falsificación de medios de pago, la delincuencia informática y la delincuencia organizada, así como otros delitos que puedan acordarse y que cumplan aquellas condiciones).

– Por otra parte, para las materias que exijan garantizar la ejecución eficaz de una polí- tica de la UE en un ámbito que haya sido armonizado.

Uno de los elementos fundamentales para realizar esta cooperación en el ámbito penal es Eurojust. Aun cuando se encuentra operativa desde el año 2002, se detallan en el TFUE sus funciones, destinadas a apoyar y reforzar la coordinación y la cooperación entre las autori- dades nacionales encargadas de investigar y perseguir las formas de delincuencia grave que afecte a varios Estados miembros, o que deban perseguirse siguiendo criterios comunes. Para ello, podrán basar sus investigaciones en las operaciones ya desarrolladas por las mismas, así como en la información que provean éstas o Europol.

Es interesante destacar que entre las competencias que se pueden atribuir a Eurojust se encuentra la posibilidad de iniciar diligencias de investigación penal en relación con las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la UE, instando a las autoridades estatales la incoacción de los procedimientos penales oportunos, coordinando las investiga- ciones y los procedimientos para estos supuestos.

Precisamente para combatir las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión, se contempla la posibilidad de crear una Fiscalía europea a partir de Eurojust. Sus competencias comprenderán la posibilidad de descubrir a los autores y cómplices de estas infracciones, pudiendo iniciar un procedimiento penal y solicitar la apertura de juicio contra los mismos a las autoridades nacionales. Ante estos órganos jurisdiccionales naciona- les, la Fiscalía podrá ejercer la acción penal para perseguir estas infracciones.

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Disposiciones normativas: Título V, Capítulo 5 del TFUE (arts. 87 a 89).

La finalidad de la cooperación que se diseña en el TFUE recoge en buena medida conse- cuciones anteriores a su entrada en vigor. En esta cooperación participarán las policías, ser- vicios de aduanas y otros servicios con funciones coercitivas.

De modo particularizado, el desarrollo de la cooperación policial comprenderá: – la recogida, almacenamiento, tratamiento, análisis e intercambio de información pertinente; – el apoyo a la formación de personal, así como la cooperación para el intercambio de

personal, los equipos y la investigación científica policial;

– las técnicas comunes de investigación relacionadas con la detección de formas graves de delincuencia organizada.

Además de requerirse el reforzamiento de la cooperación administrativa, se dispone de un soporte operativo de notable importancia como es Europol, cuyas funciones aparecen especificadas ya en el Tratado. Se le asigna en el mismo la tarea de apoyar y reforzar la actuación de las autoridades estatales relacionadas con la actividad policial, así como la colaboración que éstas desarrollen entre sí en relación con la prevención y lucha contra las formas más graves de delincuencia que afecten al menos a dos Estados miembros, del terrorismo y de las actividades delictivas que lesionen un interés común que sea objeto de una política de la Unión.

Podrá atribuírsele a Europol las siguientes competencias: la recogida, almacenamiento, tratamiento, análisis e intercambio de la información (cualquiera que sea la instancia de la que provenga); la coordinación, organización y realización de investigaciones y actividades operativas, llevadas a cabo por las autoridades estatales o a través de equipos de investiga- ción. Ahora bien, debe tenerse presente que la actuación de Europol debe llevarse a cabo de forma conjunta con las autoridades estatales en cuyo territorio se desarrolle, toda vez que quedan excluidas de sus funciones la aplicación de medidas coercitivas.

Asimismo, en este marco de cooperación se ha contemplado la posibilidad de adoptar los desarrollos normativos necesarios para que los diferentes cuerpos destinados a la lucha contra la delincuencia puedan actuar en el territorio de otro Estado miembro, si bien con ciertas condiciones y limitaciones, y siempre de acuerdo con las autoridades del Estado en cuyo territorio se desarrolle esta actividad.

3.4. Funcionamiento de las instituciones de la Unión sobre el espacio de Libertad,