Este Programa fue puesto en marcha por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en el marco de la crisis económica y social, y de la emergencia ocupacional de finales del 2001. El inicio de su implementación, a principios del año 2002, tuvo
188 como objetivo mitigar los efectos de la pobreza y la desocupación que afectaban a vastos sectores de la población. La creación del Programa estableció el Derecho Familiar de Inclusión Social, instituyendo un ingreso mínimo mensual a las familias con jefe o jefa de hogar desocupado con hijos de hasta 18 años de edad o discapacitados, y a las familias con jefa o cónyuge embarazada.(MTEySS) (Decreto 565/2002 ―Programa Jefes de Hogar‖, 3/4/2002)
―Tomando en cuenta la iniciativa propuesta por Cáritas el Gobierno convocó a un diálogo multisectorial para formular políticas destinadas a resolver los agudos problemas que lo acosaban. Las demandas de apoyo se dirigieron especialmente a la Iglesia Católica y al PNUD para llevar a cabo un acuerdo marco y luego proponer medidas concretas al Congreso‖. (Neffa, 2009)
Se logró un acuerdo entre sectores muy heterogéneos para proteger socialmente a los sectores más vulnerados por la crisis, donde el Plan anunciado por el presidente Duhalde ocupaba un lugar central, tratando de darle un alcance universal y no focalizado, para que todas las familias argentinas pudieran obtener un ingreso mínimo (Golbert, 2004 en Neffa, 2009).
En consecuencia, el Gobierno anunció a mediados de enero la creación de dos planes: un Programa de Emergencia Alimentaria, antes mencionado, destinado a familias en situación de pobreza, y el Plan Jefes de Hogar para dar una ayuda económica directa a los jefes de hogar desocupados, cuyo monto iba a variar entre 150 y 200 pesos para familias con hijos de hasta 18 años, con hijos discapacitados y también para las mujeres embarazadas. (En ese momento, el salario mínimo legal se situaba en 200 pesos).
De manera complementaria y para ―atender a aquellos grupos de trabajadores desocupados que no reúnen las condiciones para acceder a dicho Programa (PJyJH)‖, el MTEySS reflotó el Programa de Emergencia Laboral (PEL), aprobando actividades comunitarias para incorporar hasta 300 mil beneficiarios que percibirían 150 pesos por mes (Resolución MTEySS 555/02). El PEL llegó a beneficiar a 287.079 personas en noviembre de 2002. Según el CELS (2003), los PEL fueron entregados
189 rápidamente y de manera absolutamente discrecional en cuanto a las regiones y jurisdicciones sin estar sujetos a ningún tipo de control. A comienzos de 2003, el PEL fue reemplazado por el Programa de Empleo Comunitario (PEC), creado por la resolución 7/03 del MTEySS, que en enero de 2003 ya abarcaba a 157.961 beneficiarios. (Neffa, 2009; MTEySS, 2003)
Para la creación del Plan, el 3 de abril de 2002 el Poder Ejecutivo modificó la normativa del Decreto 165/02 y creó por medio del Decreto 565/2002 del Poder Ejecutivo Nacional el plan denominado Derecho Familiar de Inclusión Social: Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, estableciendo el ―derecho familiar a la inclusión social‖.
El art. 2 del decreto 565/02 establecía: ‖Créase el Programa Jefes de Hogar para ser aplicado mientras dure la emergencia ocupacional nacional, que por este decreto se ratifica, hasta el 31 de diciembre de 2002, destinado a jefes/as de hogar con hijos de hasta 18 años de edad, o discapacitados de cualquier edad, y a hogares en los que la jefa de hogar o la cónyuge, concubina o cohabitante del jefe de hogar se hallare en estado de gravidez, todos ellos desocupados y que residan en forma permanente en el país‖.
No se establecían cupos por provincias ni se tenían en cuenta las NBI, pero los municipios estaban obligados a confeccionar un Registro Único de Beneficiarios para evitar la duplicación de beneficios dirigidos a una sola persona. ―Este registro tuvo dificultades para aplicarse de manera generalizada, pues en muchos casos se trataba de relaciones clientelistas y nepotistas con las autoridades municipales, que no se querían mostrar‖. (Neffa, 2009; CELS, 2003). Por lo tanto, a pesar que se establecía la descentralización en la entrega de los Planes, finalmente la gestión financiera y la aceptación definitiva de altas de beneficiarios quedaron concentrada exclusivamente en el nivel nacional en el MTEySS
En sus inicios, el PJyJH no establecía de manera explícita la obligación de llevar a cabo una contraprestación por parte de los beneficiarios. Esta disposición –en la línea de la activación de las políticas pasivas de empleo– fue adoptada luego de su creación para responder a las críticas formuladas dentro del Diálogo Argentino a una política social
190 que se contentaba con asistir a las víctimas de la crisis con un ingreso monetario sin solicitarles una contrapartida en trabajo que, al mismo tiempo, facilitara su posterior inserción o reinserción en el mercado de trabajo. (Neffa, 2009).
La puesta en práctica de los Planes está clara en los documentos del MTEySS donde se muestra que la contraprestación podría adoptar muchas modalidades:
- Proyectos comunitarios: actividades colectivas que atendían a un conjunto de necesidades y problemas sociales de gran heterogeneidad y que, en general, estaban asociadas a los contextos locales del beneficiario y promueven el desarrollo de actividades que tienden a superar problemáticas sociales o déficit de infraestructura barrial y comunitaria.
- Microemprendimientos productivos: actividades que se realizan de manera asociada con otras personas en las cuales se produce algún bien que se intercambia (independientemente de la unidad de cambio) o es consumido por aquellos que lo producen, excluyendo a terceros.
- Asistencia a la escuela: terminalidad educativa. - Curso de capacitación: formación en oficios.
- Tareas administrativas en Municipios, delegaciones provinciales, etc.
- Trabajo en empresas (Componente solidario).
Los proyectos comunitarios son los que concentraron la mayor proporción de beneficiarios (60%) en todas las provincias relevadas. Seguían en orden de importancia las tareas administrativas (20%), asistencia a la escuela y cursos de capacitación (10%) y micoemprendimientos productivos (8%). Finalmente, sólo el 2% realizaba tareas en una empresa. (MTEySS, 2004). Un tema que suscitó grandes controversias fue el grado de cumplimiento de las tareas de contraprestación.
Apenas surgió, la cobertura del Plan alcanzaba al 16 % de los hogares del país, con grandes desigualdades entre provincias y una alta
191 concentración de beneficiarios que vivía en áreas rurales. (MTEySS, 2004). A mediados de 2003 se llega a casi 2 millones de beneficiarios.
Luego de la asunción de Kirchner en mayo de 2003, por el decreto N° 39, la vigencia del Plan fue prorrogada hasta el 31 de diciembre de 2003, y así sucesivamente cada año hasta fines de 2007.
Alfredo Monza y Claudia Giacometti mencionan que se trataba de un programa que desde el inicio tenía fijados dos objetivos: la generación de empleos y el sostenimiento de ingresos. El Plan tenía un carácter masivo y registró desde el inicio una elevada proporción de los beneficiarios de sexo femenino. En lugar de registrarse la información acerca del ―hogar‖ como sucede con la EPH, el Plan utiliza el concepto de ―familia‖, dificultando las comparaciones con los registros del INDEC. (Monza y Giacometti, 2003).
Julio César Neffa sostiene que el PJyJH era una transferencia monetaria a las personas desocupadas (originalmente la unidad monetaria fijada era de 150 Lecops, pero posteriormente ese monto fue pagado en pesos), cuyos núcleos familiares contaran con determinadas características. El acceso al Plan no era universal, porque estaba condicionado, ya que no podían recibir el beneficio los desocupados que estuvieran participando al mismo tiempo en algún otro programa de empleo, ni quienes estuvieran jubilados o recibieran pensiones no contributivas. (Neffa, 2009)
Los recursos destinados al PJyJH llegaron a representar casi el 1 % del PBI, monto que nunca antes se había alcanzado, muy superior al destinado para las políticas de empleo. El Informe del CELS (CELS, 2003) sostiene que era contradictorio que se otorgara un magro subsidio y que se exigiera a la persona acreedora de esta ayuda económica el desempeño de una tarea (contraprestación). Esto no implica que se genere ―inclusión social‖ o que se dé solución al problema de la exclusión que sufría gran parte de la población. Para el CELS el término ―inclusión social‖ remitía a las condiciones que promueven, permiten y garantizan que las personas accedan al conjunto de instituciones sociales, ya sea a sus beneficios concretos (por ejemplo, sistema de salud, previsión social)
192 como también a las condiciones que habilitan el logro de aquéllas (un empleo remunerado, o poseer un ingreso) (Lo Vuolo, 1995).
Coincidimos con Rubén Lo Vuolo (Lo Vuolo, 2004 en Neffa, 2009) cuando sostiene que éste fue un programa asistencial. La exclusión de los miembros de la sociedad de todos –o de ciertos– beneficios sociales no se resuelve únicamente con un subsidio por ese monto tan limitado y por el ejercicio de una contraprestación. Para Alberto Barbeito (Barbeito, 2003 en Neffa, 2009), el PJyJH no tendría según él un objetivo claro. ―No es ni una clara política de empleo, ni un seguro de desempleo, ni una política de lucha contra la pobreza―. El PJyJH podría considerarse entonces principalmente como una política social focalizada.
Por último, Julio César Neffa, confrontando el Plan con relación a las políticas de empleo, señala que ―entre los beneficiarios había trabajadores desalentados y un 13 % de inactivos, y que el destinatario formal del beneficio era la familia y no sólo el individuo desocupado. Los beneficiarios tienen el derecho a ese subsidio y asumen la obligación de realizar una contraprestación de varias horas semanales; la autoridad de ejecución y control del Plan es el MTEySS, por eso una parte de los beneficiarios (los que buscan trabajo) pasaron a ser considerados formalmente como ocupados dentro de la EPH del INDEC. Ante esta situación, varios especialistas han propuesto descartar la exigencia de una contraprestación, y que el Plan se convirtiera en un programa de ingresos mínimos familiares, sin vincular el ingreso con una ocupación directa o indirectamente productiva‖.(Neffa, 2009)
Es cierto que muchas familias condicionaron su ingreso al mercado laboral a partir de la posesión de estos planes. Pero por extensión geográfica y magnitud, el PJyJH introdujo un cambio cualitativo y cuantitativo en la política social argentina. Tuvo una cobertura que alcanzó al 16% de los hogares del país, aunque presentaba variaciones significativas a nivel regional. En Chaco, Formosa y Jujuy, más del 40% de los hogares eran beneficiarios, lo que da una aproximación de la magnitud del impacto del Programa en las condiciones de vida de dichas regiones. Otra característica de la distribución geográfica del Programa
193 fue la alta concentración relativa de beneficiarios en áreas rurales. (MTEySS, 2004)
La población beneficiaria del Programa se caracterizaba por una alta participación femenina (71%) y por ser relativamente joven: casi la mitad de los beneficiarios tenía menos de 35 años (14% menores de 25 años y 33% entre 25 y 34 años). (Centrándolo y Jiménez, 2003; Pautas si, 2004)
Recordemos que la tasa de desempleo alcanzó su pico máximo (21,5%) en mayo de 2002. La pobreza alcanzó al 48% de la población en mayo de 2002 y luego al 57,5% en octubre del mismo año (Datos de EPH - INDEC).
Un rol vital en la implementación de este Plan le cupo a Hilda Fernández de Duhalde (Chiche). ―La mujer de un gobernante tiene un espacio natural de poder. Usé ese poder para el bien. El papel protocolar no es para mí. Conduje el Consejo de coordinación de políticas sociales, una nueva área que dependía del Presidente. Fue un año de emergencia en la Argentina y por esa razón y por la falta de recursos y de crédito externo el Gobierno tuvo capacidad para instrumentar sólo tres planes sociales: uno para jefas y jefes de hogar desocupados, un plan alimentario, y uno médico36. Los tres consistían en subsidios mínimos que le costarían a la Nación 1500 millones de pesos. Me reservé para mí ese espacio: un área de coordinación de las políticas sociales. Pretendí corregir cuestiones estructurales del ministerio que tienen que ver con una enorme cantidad de personas trabajando, o haciendo que trabajan en algunos casos, y la imposibilidad financiera de llevar programas adelante porque lo que ingresa se va en sueldos. Quise achicar el Ministerio de Desarrollo Social y hacerlo más ágil‖. (Entrevista realizada por la autora a Hilda Fernández de Duhalde, 2009)
La llegada de Lavagna al ministerio de economía en abril de 2002 trajo otro cambio, Graciela Camaño, esposa del líder sindical Luis Barrionuevo, asume como ministra de trabajo.
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En el plano de sanidad, se decretó la emergencia sanitaria y se llevó adelante el ―Plan Remediar‖, cuyo objetivo central fue abaratar los costos de la salud, proveer de atención gratuita a los sectores más desfavorecidos y facilitar el abaratamiento de los medicamentos por vía de los remedios genéricos.
194 La entrega de los subsidios para Jefes y Jefas de hogar desocupados consistía en ―irlos entregando y firmando convenios con todas las provincias para que seleccionen a las familias a las que les llegaría la ayuda‖. (Entrevista realizada a Graciela Camaño por la autora, 2009). Los planes esperaban llegar a más de un millón de familias: ―Un millón de familias que recibirían entre 100 y 200 pesos. Después, íbamos a continuar con el programa Trabajar. Necesitábamos llegar a los mayores de 50 que estaban fuera del mercado laboral y a los jóvenes‖
(Entrevista realizada a Graciela Camañopor la autora, 2009)
En esa primera etapa sólo se pudo instrumentar el plan para desocupados y el alimentario. ―[…] la situación era gravísima y era lo que podemos hacer. Cada provincia recibía dinero para comprar alimentos, más el programa para jefes y jefas de hogar y después terminamos de acordar por tres pesos que en cada programa la gente tenga medicamento gratis por medio de un bono. […] En el consejo de coordinación de políticas sociales, teníamos la base de datos de las familias que eran atendidas. […] Sumé al equipo gente honesta, que es lo necesitábamos porque en la acción social siempre hubo muchos que se llenaron los bolsillos y la ayuda nunca llegaba a la gente. La situación social en la Argentina de ese momento era de absoluta emergencia.‖ (Entrevista realizada a Hilda Fernández de Duhaldepor la autora, 2009)
Los planes de empleo para jefes y jefas de hogar desocupados, distribuidos por el Gobierno, alimentaron en muchos casos el clientelismo político, a pesar de todas las garantías de que este programa se manejaría con total transparencia. ―En los municipios de todo el país existieron denuncias de manejos arbitrarios, planes que se sorteaban, intentos de cobros, confusión por falta de información e incluso funcionarios que falsearon las nóminas de beneficiarios. Sin embargo, el armado de las listas de beneficiarios, así como el control de las contraprestaciones que éstos debían realizar a cambio de recibir un subsidio, estaba a cargo de las comunas e intendencias, mediante un consejo consultivo integrado por el intendente, distintas organizaciones no gubernamentales (ONG) y la Iglesia, entre otros representantes. […]
195 Éramos conscientes que un sistema de empleo lanzado para cubrir una crisis, para evitar un estallido social, podía dar lugar a maniobras turbias. Y buscamos mecanismos para neutralizarlas, como los consejos consultivos.‖ (Entrevista realizada a Hilda Fernández de Duhalde por la autora, 2009)