Esta escala de análisis evalúa específicamente la participación comunitaria en el proceso de urbanización, aportaciones, alcances y límites. En primer lugar, se debe especificar que la participación ciudadana está prevista en el artículo 278135 del Plan Director Estratégico del Municipio de Sao Paulo, PDE136 (Ley núm.
13.430, de 13 de septiembre de 2002): “Los Planes Regionales podrán ser desarrollados en planes de barrio, detallando las directrices propuestas y definidas en los Planes Regionales y deben ser elaborados con la participación de la sociedad local”. A pesar de esa previsión de participación, no siempre es aplicada en la práctica. La presente tesis busca identificar en los resultados de los procesos de urbanización, la importancia que ha tenido la participación de sus moradores y moradoras.
En las primeras páginas de la versión ilustrada del PDE137, como forma de aviso, se puede leer:
“La construcción de una estrategia de desarrollo para Sao Paulo debe envolver, bajo pena de transformarse en un instrumento sin legitimidad social y sin efectividad práctica, un amplio proceso de movilización de la sociedad”138.
La arquitecta Viviana Fernández de la Universidad Politécnica de Madrid, en su artículo sobre una participación ciudadana más inclusiva, afirma la estrategia de la participación cuando:
“[…] la Participación Ciudadana se entiende como un medio y no como un fin en sí mismo. […] en muchos casos, se sigue creyendo que la participación es solo informar. Si bien para participar efectivamente es necesario estar informado, la participación es una interacción de actores, no una acción unilateral”139.
En Sao Paulo, el PDE dispone de estrategias de participación por medio de algunas herramientas: el Fondo de Desarrollo Urbano (FUNDURB), con participación igualitaria en su consejo gestor, formada por cinco representantes del poder público y cinco de la sociedad civil. El Consejo Municipal de Política Urbana (CMPU), con una mayoría de representantes de la sociedad civil, es responsable de estudiar y proponer
135 Traducción de la autora, “Artigo 278 – Os Planos Regionais poderão ser desdobrados em planos de bairro, detalhando as
diretrizes propostas e definidas nos Planos Regionais, e devem ser elaborados com a participação da sociedade local ”.
136 Véase en la web del ayuntamiento: <http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/chamadas/2014-07-31_-
_lei_16050_-_plano_diretor_estratgico_1428507821.pdf>
137 PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO, Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo: lei municipal n° 16.050, de 31 de julho
de 2014, texto da lei ilustrado, São Paulo: PMSP, 2015, p. 9.
138 Traducción de la autora, “A construção de uma estratégia de desenvolvimento para São Paulo deve envolver, sob pena de se
transformar num instrumento sem legitimidade social e sem efetividade prática, um amplo processo de mobilização da sociedade”.
139 FERNÁNDEZ, Viviana, “Participación Ciudadana en diseño urbano: promoviendo una ciudad más inclusiva”, Revista de Urbanismo
Justificación y parámetros de análisis
directrices para la implementación de la política municipal de desarrollo urbano. La Conferencia de la Ciudad, conferencia trienal donde la sociedad puede evaluar, debatir y proponer cambios para la política de desarrollo urbano. Los Consejos Participativos Municipales en cada sub-ayuntamiento definen los procesos de planeamiento y seguimiento de las acciones locales (planes regionales, planes de barrio y proyectos de intervención urbana).
Los Consejos Gestores, generan una participación igualitaria en los consejos de las Operaciones Urbanas Consorciadas (OCU), Áreas de Intervención Urbana (AIU), Concesiones Urbanísticas y en los Consejos Gestores de las ZEIS (Zonas Especiales de Interés Social) donde se aprueban los planes de urbanización para esas áreas. El sistema de seguimiento del PDE funciona a través de una evaluación y auditoría del plan con la participación de la sociedad donde se abren los documentos e informaciones sobre el proceso de implementación del PDE, buscando mejorar los instrumentos de política urbana.
A través de dichos organismos propuestos por el Ayuntamiento, la sociedad civil y, más específicamente en este caso de estudio, la comunidad de vecinos y vecinas, representada por su líder o lideresa comunitaria o equipo de representantes, tiene condiciones para conocer, discutir y sugerir cambios al proyecto de urbanización que está siendo propuesto para su barrio informal. Este sistema abierto de participación no supone una obligación, lo que a veces se reduce en un cierto desinterés por parte de algunas comunidades. En la realidad, en una metrópolis como Sao Paulo existen barrios informales en los que nunca se constituyó una asociación comunitaria y, como resultado de ello, se evidencia el desinterés por parte de la población en movilizarse en pro de cualquier medida de mejora del barrio.
La importancia de la participación ciudadana para su propia comunidad de barrios informales alcanza el proyecto arquitectónico urbano y se puede leer en el Informe Global de Asentamientos Humanos de Naciones Unidas del año 2009:
“La participación y las alianzas público-privadas se han convertido en elementos importantes en todos los enfoques innovadores de planificación, puesto que en principio pueden empoderar a las comunidades y llevar a un mejor diseño de los proyectos urbanos”140.
En el apartado Ciudad y Política de la revista Diseño Urbano & Paisaje, el arquitecto Gerson Mac Lean Ramírez141 describe la importancia de un marco político que ampare el proceso,
140 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat), 2009,
p.23.
141 Gerson Mac Lean Ramírez es arquitecto y ejerce en SEREMI (Secretarias Regionales Municipales) Metropolitana de Vivienda y
Justificación y parámetros de análisis
“[…] considerando que el progresivo avance urbanizador y la aglomeración de la “vida urbana” ha afectado progresivamente la calidad de vida y el medioambiente natural, desde un tiempo a esta parte, la planificación y construcción de las ciudades se ha debido constituir a partir de líneas de acción que solo se pueden llevar a la práctica a través de políticas públicas particulares y leyes que las enmarcan jurídicamente”.
Y resume así la metodología,
“Llevar a cabo políticas actualizadas de planificación urbana; es decir, movilizar actores políticos, ajustar los instrumentos y la institucionalidad, crear nuevas leyes, contactar actores sociales locales, crear mecanismos de cooperación público privado y promover la participación activa de los ciudadanos”142.
Así como Brasil, Chile está poniendo en práctica el Programa de Recuperación de Barrios desde el año 2006. Dentro de dicho proceso se encuentra la publicación del II Foro Internacional de Recuperación de Barrios, donde el Profesor Michael Peterek143 en su texto Cinco principios de planeamiento para un exitoso
desarrollo de barrios describe en el quinto punto lo que expone el presente estudio:
“[…] Los distritos exitosos funcionan con la participación activa de sus habitantes en la toma de todo tipo de decisiones:
Una condición previa importante para el desarrollo de distritos exitosos y sostenibles, es un plan ampliado de participación de los residentes en todas las decisiones locales. La participación local puede crear un sentido de responsabilidad e identidad con el entorno construido colectivamente”144.
Uno de los resultados claves de la participación ciudadana consiste en la sostenibilidad del patrimonio construido y social, la implicación de la población en el desarrollo de su hábitat determina la aceptación, el disfrute y el cuidado de lo edificado.
Para lograr ese resultado debemos seguir las claves que propone Aranguren,
142 RAMÍREZ, Gerson Mac Lean, “PNDU, una oportunidad para consolidar el desarrollo urbano barrial sustentable”, Revista Diseño
Urbano & Paisaje - DU&P, núm. 30, 2015, p. 30.
143 Michael Peterek es arquitecto urbanista y profesor doctor en la escuela de arquitectura de la Universidad de Frankfurt en la
Cátedra de Desarrollo Urbano y Diseño.
144 PETEREK, Michael, Five Planning principles for successful urban district development - Recent examples from Germany en Programa
de Recuperación de barrios - II Foro internacional de Recuperación de Barrios, Santiago de Chile, Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile, 2009, p. 126.
Justificación y parámetros de análisis
“La clave de la participación ciudadana, por ello, no solo está en ponderar bien los plazos cortos y largos, sino trabajar desde la audacia de construir algo nuevo, y no desde el temor a equivocarse, haciendo de este acontecimiento no una aventura individual sino una construcción verdaderamente colectiva. La participación exige poner la mirada, precisamente en lo común […]”145.
El cuadro analítico desarrollado recoge los principales pasos y condiciones de la participación comunitaria y busca materializar el análisis de las etapas en las cuales se prevé la participación y la colaboración de la población de los barrios informales. Un texto también inspirador para la construcción de este cuadro ha sido la publicación: Guía Práctica. Cómo realizar un proceso participativo de calidad, que se puede aplicar a un amplio espectro de actuaciones y se justifica en:
“[…] creemos fundamental entender el proceso participativo como un proceso de aprendizaje en el ejercicio de la ciudadanía donde el objetivo es incorporar distintos agentes de cara a tomar una decisión sobre la cuestión que se plantee”146.
El primer ítem del cuadro es el que define las razones por las que se pone en marcha el proceso participativo y constituye los fundamentos en los cuales se apoyarán los demás conceptos de la participación. En los casos del Programa de Urbanización de Favelas aquí analizados, el inicio del proceso es impulsado por el órgano público responsable, en este caso la SEHAB, que procura explicar junto al vecindario la importancia de su implicación en el proceso. En algunos casos, la inexistencia de una asociación comunitaria dificulta la comunicación entre los agentes públicos y los arquitectos con la población. Pese a estos obstáculos, se busca un representante que pudiera dar voz a las familias y a sus necesidades comunes. Las diferentes asociaciones de vecinos y vecinas de gran parte de las favelas poseen un registro del historial de demandas realizadas al Ayuntamiento. Estos registros facilitan la puesta en marcha de la relación entre la SEHAB y la comunidad. Las repetidas demandas en el pasado, en diferentes momentos y de diversas naturalezas, también constituyen razones fundamentales para requerir su participación. Como indica el Informe Global de Asentamientos Humanos del año 2009:
“Procesos abiertos, justos y responsables por los resultados que sean comprensibles, transparentes y basados en reglas básicas claras”147.
145ARANGUREN GONZALO, Luis, “La participación Ciudadana: posibilidades y retos”, [en línea], noviembre 2005, p.21.
146 EUDEL, Asociación de Municipios Vascos, ¿Cómo realizar un proceso participativo de calidad? Guía práctica, Bilbao, Berekintza,
2008, p. 5.
147 ONU Habitat, Planificación de ciudades sostenibles: Orientaciones para políticas - Informe Global Sobre Asentamientos Humanos
Justificación y parámetros de análisis
El segundo paso consiste en definir y exponer los objetivos de la colaboración del conjunto de vecinos y vecinas en cada etapa del proceso, como por ejemplo los siguientes:
Urbanismo: definir espacios comunes, vías, accesos;
Equipamientos: exponer equipamientos públicos necesarios en el entorno;
Servicios: exponer los servicios públicos deficientes en la comunidad y barrios colindantes; Áreas verdes y de esparcimiento: definir diferentes áreas, jardines, arbolado y usos; Edificios: exponer y discutir áreas comunes, circulación;
Unidades Habitacionales: exponer distribución, ambientes, entre otros.
El siguiente ítem es el que registra los agentes actores de esa colaboración y su variedad: líder comunitario y vecindario; técnicos arquitectos y sociólogos públicos; arquitecto autor y equipo, ingenieros, constructores, empresas contratadas, entre otros. En el mismo Informe la ONU defiende una
“participación amplia e inclusiva, que involucre todas las partes interesadas relevantes, con múltiples canales de participación […]”148.
Con respecto a la cuestión del género en la participación, de las personas que representaron las comunidades debemos resaltar que en tres de los seis casos aquí analizados eran lideresas las que daban voz a la comunidad: Vera Lucia Basaglia en Cantinho do Céu, Sheila Mendes Nascimento en Corruíras y Antonia Cleide Alves en Heliópolis. En otros dos casos los representantes han sido hombres: Jardín Edite ha tenido el Sr. Gerôncio como líder y en Paraisópolis ese papel lo ocupa Gilson Rodrigues. En el caso de la urbanización Alexandre Mackenzie no existió un líder vecinal propio, la antigua favela Jaguaré era una comunidad donde no estaba constituida una asociación vecinal, por lo que, para el contacto con los técnicos ha tenido que asumir el papel de organizador el Padre Roberto de la Parroquia local.
El paso siguiente aborda los alcances y los límites de la participación. Estas premisas pueden ser modificadas a medida del avance de las reuniones, el tiempo de duración y la frecuencia según el tema tratado, el presupuesto disponible, el contenido presentado, los compromisos sugeridos y asumidos, etc. Todo ello propuesto por la comunidad y establecidos o definidos por los técnicos municipales y/o por el estudio de arquitectura autor del proyecto.
A continuación, se procura identificar la metodología aplicada para llevar a cabo el proceso participativo. El desarrollo de la toma de decisiones consiste en conocer y gestionar los diferentes intereses, procurando hacer de esa gestión una experiencia para sistemas participativos en futuras intervenciones. Las
Justificación y parámetros de análisis
estrategias que componen el método de trabajo en el programa de urbanización estudiado, se aplican en las reuniones en las diferentes fases del proceso, con registro de las intervenciones, demandas y sugerencias de los participantes; con deliberaciones hechas previamente y complementadas por todas las partes implicadas en el transcurrir del desarrollo149; elaboración de propuestas de actuación; toma de
decisiones buscando el consenso general; análisis y reorganización del proceso por cada parte, revisión de los procedimientos; implementación de acciones y dinámicas de trabajo, entre otras herramientas. Entre algunas metodologías150 que proponen ideas e instrumentos para organizar y planificar los procesos
participativos, podemos citar tres básicas que pueden ser identificadas en los casos analizados.
En primer lugar, el Método Delphi151 desarrollado en los años 60 del siglo pasado por el centro de
investigación estadounidense RAND Corporation por Olaf Helmer y Theodore J. Gordon, como método para realizar predicciones, para estructurar el proceso de comunicación entre las partes y procurar disminuir la diversidad de opiniones. En algunos procesos de participación aquí analizados se identificó dicho instrumento en la organización de la comunicación y en el flujo de información entre las partes implicadas dado al conocimiento de anteriores actuaciones en el mismo barrio.
En segundo lugar, el Método Livingstone, como define su creador, el arquitecto argentino Rodolfo Livingstone, pone la arquitectura a servicio de la gente, aproxima la relación arquitecto-cliente y ha sido creado para casos de diseño de residencias unifamiliares. Este método difiere en la escala de los procesos de urbanización aquí analizados, pero se puede ver identificado en el presente estudio por una de sus herramientas de participación: el intercambio de papel entre los personajes implicados en cada etapa, que procura identificar el deseo común para el espacio proyectado.
En tercer lugar, el Método Charrette152, que es el más reconocido en los procesos participativos aquí
analizados. Dentro de los puntos positivos de este método, el más importante es el que promueve los vínculos de confianza entre la comunidad y el órgano público responsable, con ello el aumento de la viabilidad del proyecto con el mayor involucramiento del vecindario y, como resultado, la disminución de recursos una vez que se reducen el número de reuniones y trabajos. Esta metodología se lleva a cabo con talleres abiertos que permite la implicación del público, moderados por un interlocutor común, un personaje que facilita el consenso entre las partes y que procura desarrollar una visión común de los
149 Constituyendo un proceso con feed-back o retroalimentado, que, dependiendo de los resultados, se aplicarán o modificarán en
la siguiente etapa.
150MINVU, Inventario de Metodologías de Participación Ciudadana en el Desarrollo Urbano, Santiago, MINVU, 2010. 151 Método cuyo nombre proviene del antiguo oráculo de Delphos, por su característica de realizar predicciones. 152 Su nombre proviene de la idea de una carretilla utilizada para reunir y cargar las propuestas.
Justificación y parámetros de análisis
intereses. En los seis casos que analizamos aquí no existió el personaje mediador, aun siendo
reconocidamente153 una persona que incrementa el proceso de comunicación, en los casos aquí
analizados, pero dicho papel fue asumido por el líder comunitario.
El ítem que sigue es el que registra el planeamiento cronológico: en qué etapas y con qué periodicidad se realizaron las reuniones y la duración de las mismas. Esta organización de tiempos y periodicidad se hace de acuerdo con la dimensión de proyecto y obra, tiempo y presupuesto programado. Luego se describen los lugares donde se llevaron a cabo las reuniones. Estos pueden haber sido en la vivienda de algún vecino o en el espacio de la asociación comunitaria del asentamiento informal; en la sala de reuniones de la propia Secretaría de Habitación o en el estudio del arquitecto autor del proyecto. Este dato es significativo por permitir, de modo inconsciente, imponer o inhibir ideas o propuestas de acuerdo con el sitio donde se celebran las reuniones. Un dato importante es registrar con qué recursos se llevaron a cabo las reuniones: si con medios comunitarios, públicos o del estudio de arquitectura.
Se completa el análisis global con la evaluación de los requisitos fundamentales para que se haya podido establecer una efectiva participación. Como condición para el buen desarrollo de todo el proceso y en todas las direcciones se necesitarán la trasparencia y el flujo de información entre todos los participantes. El segundo requisito es monitorizar el proceso de participación por medio de un seguimiento y evaluación de los resultados de cada etapa. Es interesante que este proceso sea llevado a cabo por los técnicos públicos, en este caso de la SEHAB. A partir de la observación de la evolución se deja registro de estrategias a modificar, eliminar o complementar el proceso como forma de enriquecer futuras actuaciones. La última condición es dejar registro de los compromisos que asumen los diferentes personajes involucrados en cada fase del proceso de proyecto y obra y en la entrega de la promoción. Dentro de ellos se puede citar el mantenimiento continuado por la comunidad del nuevo patrimonio construido, el plan de cuidado y mantenimiento que deben asumir los técnicos del órgano público responsable, así como propuestas de cursos de actualización de los métodos de conservación ofrecidos a la población y, si es posible, el acompañamiento del post-uso por el estudio de arquitectura, que significa un importante aprendizaje para futuros proyectos.
Justificación y parámetros de análisis
Notas:
[P]. Personajes principales de todo el proceso.
[A]. Razón por la cual se lleva a cabo la participación: solicitud, exigencia o sugerencia de la comunidad, del poder público, del estudio de arquitectura u otros colaboradores. Cuándo y cómo se estableció el contacto. [B]. Define y expone los objetivos de participación en cada etapa. Urbanismo: definir espacios y proyecto; Equipamientos: proponer equipamientos a instalar en el espacio público; Servicios: exponer, proponer servicios a la comunidad y barrios colindantes; Áreas verdes y de esparcimiento: definir áreas y usos; Edificios: exponer y discutir proyecto; Unidades Habitacionales: exponer y discutir proyecto.
[C]. Describe los participantes de dicha etapa.
[D]. Alcances y límites de la participación: premisas que puedan ser modificadas a medida del avance de las reuniones; tiempo de duración y frecuencia según el tema tratado, presupuesto, contenido compromisos, etc. Propuestas por el vecindario, establecidas por los técnicos municipales o por el estudio de arquitectura.
[E]. Metodología desarrollada: puntos de vista, deliberaciones, elaboración de propuestas de actuación, toma de decisiones, devolución/ recapacitación, implementación de acciones, dinámicas de trabajo. Identificación con metodologías conocidas o uso de herramientas de dichas metodologías.