2.4 Feature Extraction Approaches
2.4.4 Auditory Nerve Based Feature
2.4.4.1 Auditory Nerve Based Feature’s Computed
Como se ha visto con anterioridad, la Constitución Federal en su artículo 21, XVIII atribuye a la Unión la competencia para planificar y promover la defensa permanente contra las calamidades públicas, especialmente las sequías y las
irrenunciable, representa la garantía de que no se generarán, en el seno de la colectividad, los graves conflictos intergeneracionales marcados por la falta de respeto al deber de solidaridad, que a todos se impone, en la protección de ese bien esencial de uso común de las personas en general. Doctrina. (...)” (Acción Directa de Inconstitucionalidad n. 3.540/Medida Cautelar, Relator Ministro Celso de Mello, decisión de 1-9-2005, Tribunal Pleno). Traducción libre de la autora. Disponible en: <http://stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%283540%2ENUME%2E+OU+3540%2E ACMS%2E%29+%28%28CELSO+DE+MELLO%29%2ENORL%2E+OU+%28CELSO+DE+MELLO%29%2ENORV%2E +OU+%28CELSO+DE+MELLO%29%2ENORA%2E+OU+%28CELSO+DE+MELLO%29%2EACMS%2E%29&base=b aseAcordaos&url=http://tinyurl.com/y9bg52vh>. Fecha de consulta: 8-10-2018.
102
inundaciones. También tiene competencia la Unión Federal, según el artículo 22, XXVIII, para legislar sobre protección y defensa civil. Esta competencia es privativa, lo que significa que ninguna otra esfera legislativa puede editar normas en ese ámbito.
Por otro lado, el derecho urbanístico es asunto sobre el que opera la competencia legislativa concurrente entre la Unión y los estados (o Distrito Federal)204. En estos supuestos, sin excluir la competencia suplementar de estos últimos, incumbe a la Unión establecer las normas generales. En caso de que no lo haga, los estados y el Distrito Federal podrán ejercer la competencia legislativa plena. Superviniendo legislación federal fijando normas generales, se suspenderá la eficacia de la ley del estado o ley distrital que pueda suponer una contradicción con aquella – todo ello con arreglo a los párrafos 1º a 4º del artículo 24 de la Constitución205.
Asimismo, en materia ambiental la competencia legislativa es concurrente entre Unión, estados y el Distrito Federal, como prevé el artículo 24, VI, del texto constitucional – con mención específica a bosques, conservación de la naturaleza, defensa del suelo y de los recursos naturales, entre otros, así como a la responsabilidad
204 Artículo 24, I, de la Constitución Federal.
205 En materia de repartición constitucional de competencias legislativas, en Brasil rige el principio de la supremacía del interés, como enseña el constitucionalista José Afonso da Silva. Según ese principio, a la Unión caben las materias y cuestiones de predominante interés general (nacional), mientras que a los estados tocarán las materias y asuntos de predominante interés regional y a los municipios los asuntos de interés local. (SILVA, J. A., Curso de direito constitucional positivo, 12ª edición, Malheiros, São Paulo, 1996, p. 454). La competencia suplementar tiene dos facetas: (I) complementar, en caso de que existan normas generales fijadas por ley federal, los estados y municipios podrán complementar con normas más específicas que no contraríen las federales; y (II) supletiva, en caso de omisión de la Unión en editar las normas generales, hipótesis en que se admite competencia plena a los estados, de modo a suplir la laguna. Esa norma supletiva del estado, sin embargo, tendrá aplicación solamente hasta que aparezca la ley federal fijando las normas generales: editada esta, se suspenderá la eficacia de la ley del estado en aquello que sea contrario a las disposiciones de la ley de aplicación nacional. (MAGALHÃES, V. G., “COMPETÊNCIA CONCORRENTE EM MATÉRIA AMBIENTAL: PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE E JUSTIÇA”, en Revista Brasileira de Direito Constitucional, n. 2, julio-diciembre 2003, pp. 139-163). En materia urbanística, el Tribunal de Justicia del estado brasileño de Rio Grande do Sul ya tuvo oportunidad de declarar la inconstitucionalidad de ley municipal que contrariaba preceptos fijados en ley federal, afrontando así el artículo 24, I y §1º, de la CF: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARCELAMENTO DO SOLO URBANO. LEI MUNICIPAL QUE TRATA DE MATÉRIA URBANÍSTICA. COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR COMPLEMENTAR. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 24 , INCISO I E PARÁGRAFO 1º , DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL . O Município de Canoas, ao legislar sobre matéria urbanística, extrapolou sua competência suplementar complementar, ao desconsiderar os limites postos em lei de iniciativa da União, que possui competência para editar normas gerais a respeito. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME.” (Acción Directa de Inconstitucionalidad n. 70023583313, juzgada por el Tribunal Pleno en 1-12-2008, Relatora Desembargadora Ana Maria Nedel Scalzilli. Disponible en: <http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=proc>. Fecha de consulta: 11-6-2018).
103
por daños ambientales. Sin embargo, los municipios también pueden legislar sobre el tema cuando esté presente el interés local, o bien para complementar a la legislación federal y del estado, en lo que proceda, tal como autorizan los incisos I y II, respectivamente, del artículo 30. En términos ambientales, esto quiere decir que incluso pueden los municipios adoptar legislación más restrictiva, como ya ha reconocido el Supremo Tribunal Federal206.
La competencia material o ejecutiva en materia ambiental, a su vez, es común a todos los entes federativos, de acuerdo con las disposiciones del artículo 23, III, VI y VII, de la CF. El párrafo único de ese artículo reclama la elaboración de una ley complementar207 que establezca normas de cooperación entre las administraciones, lo que salió a la luz en 2011, con la edición de la Ley Complementar n. 140, de 8 de diciembre208.
En lo que toca a la competencia para la ordenación territorial – fundamental para el análisis y la identificación de vulnerabilidades y áreas de riesgo – la Constitución Federal establece en su artículo 21, IX y XX, que le corresponde a la Unión elaborar y ejecutar planes nacionales y regionales de ordenación del territorio y de desarrollo económico y social, además de instituir directrices para el desarrollo urbano. Los estados, a su vez, poseen competencias relacionadas con el planeamiento en las zonas metropolitanas, aglomeraciones urbanas y microrregiones por ellos constituidas, conforme artículo 25, §3º.
Por fin, los municipios cuentan con la competencia para la ejecución del ordenamiento territorial local, a través del planeamiento y del control del uso del suelo,
206 Conforme el Informativo STF n. 857, en 14 de marzo de 2017, la Segunda Turma de la Corte Constitucional ha afirmado que los municipios pueden adoptar legislación ambiental más restrictiva con relación a los estados y a la Unión, desde que lo hagan de forma fundamentada. Disponible en: <http://www.stf.jus.br//arquivo/informativo/documento/informativo857.htm>. Fecha de consulta: 6-6- 2018.
207 En el ordenamiento jurídico brasileño existe una categoría legal llamada “ley complementar”, que reclama, para su aprobación, mayoría absoluta del Congreso (artículo 69 de la CF) – y no mayoría simples, como pasa con las leyes ordinarias. Es una ley especial, por lo tanto, a la cual la Constitución reserva determinadas materias (como la tratada aquí) en función de sus relevancias.
208 Disponible en: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp140.htm>. Fecha de consulta: 6-6- 2018. La LC 140/2011 ha determinado el sustancial incremento de la actividad municipal de emisión de autorizaciones ambientales (denominado licenciamento ambiental municipal), por fuerza de las disposiciones del artículo 9ª, XIV y XV.
104
así como de su parcelación y de su ocupación, conforme determina el artículo 30, VIII, de la CF. Como ya hicimos mención, en la actualidad la realidad brasileña demuestra que el planeamiento territorial es una actividad que ejercen casi en exclusiva los municipios, en contraposición al déficit de las otras esferas de la Federación.
En el campo de las inundaciones, cobran los municipios fundamental papel ejecutivo en cuanto a la adopción de medidas post-desastre, ya que a los entes locales incumbe la declaración de la situación de emergencia o del estado de calamidad pública209. Una vez declarada, queda reconocida por la administración la existencia de una situación que reclama esfuerzos por parte del poder público en todas las esferas. De los entes locales, por supuesto, se espera la adopción de medidas urgentes – como contrataciones de empresas para servicios urgentes, y compra de materiales de construcción, medicamentos y alimentos – para viabilizar acciones de socorro y asistencia humanitaria a la población afectada, el restablecimiento de servicios esenciales y la recuperación de áreas afectadas, por lo que se dispensan algunos procedimientos legales como los utilizados para compras y contrataciones de servicios por el poder público, gracias a la autorización del artículo 24, IV, de la Ley de Licitaciones210.
Teniendo en cuenta el panorama de distribución constitucional de competencias legislativas y ejecutivas planteado, se desprende la imperiosa necesidad una adecuada coordinación administrativa entre las distintas esferas, ya que en materia de gestión de riesgos de desastres operan de forma simultánea normas de variados rangos y objetos que deben aplicar diferentes niveles administrativos. En definitiva, para lograr una mayor eficiencia en la gestión de riesgos de inundación es inquebrantable la necesidad de integración entre las normas y – más que eso – los actores involucrados en el enfrentamiento del problema, con el objeto de dar una mayor efectividad a la
209 Artículo 1º de la Instrucción Normativa n. 02, de 20 de diciembre de 2016, del Ministerio de Integración Nacional, referida con anterioridad. En la misma norma están fijados los criterios para el reconocimiento federal de la situación de anormalidad declarada por el Municipio.
210 Ley n. 8.666/93. Texto compilado disponible en:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666compilado.htm>. Fecha de consulta: 6-6-2018. La permisión legal es restricta a situaciones de urgencia que puedan causar prejuicios o comprometer la seguridad de personas, obras, servicios, infraestructuras y otros bienes públicos o particulares, y limitada a la compra de bienes necesarios a la situación de emergencia y parcelas de obras y servicios que puedan ser terminadas en lo máximo 180 días del desastre, sin posibilidad de prórroga de contratos.
105
prevención de daños. Como refiere Ángel Menéndez Rexach, “en todos los ámbitos es necesaria la colaboración interadministrativa, pero en éste es inexcusable”211.
En efecto, el párrafo único del artículo 23 de la Constitución ha establecido en Brasil un federalismo cooperativo, en el cual la cooperación debe fundamentar los sistemas y mecanismos que promuevan integración entre los entes federados para la ejecución de sus tareas. Así, gobierno central, gobiernos regionales y gobiernos locales deben coordinar sus políticas para una correcta administración de sus interdependientes funciones estatales212.
Esas relaciones de cooperación pueden darse en un plano vertical, como pasa entre Unión y estado, entre Unión y municipio, entre estado y municipio, así como entre órganos o instituciones de la administración directa o indirecta en distintos niveles. Puede darse también una relación de cooperación horizontal: establecida entre entes administrativos del mismo nivel (estado-estado y municipio-municipio, o bien entre órganos o instituciones también del mismo nivel, como autarquía213 federal-autarquía federal)214.
Para tanto, la Ley Complementar 140/2011 ha previsto una serie de instrumentos215 de cooperación en su artículo 4º, a saber: consorcios públicos (I), convenios y acuerdos de cooperación técnica con otros órganos públicos (II),
211 MENÉNDEZ REXACH, A., “DELIMITACIÓN DE ZONAS INUNDABLES Y PLANES DE GESTIÓN DEL RIESGO DE INUNDACIÓN”, en: Revista Ambienta, n. 110, marzo 2015, pp. 36-45.
212 FARIAS, P. J. L., “Competência comum e o federalismo cooperativo na subsidiariedade do licenciamento ambiental. Avanços da Lei Complementar n. 140/2012 na proteção do meio ambiente”, en: Revista de
Informação Legislativa, ano 51, n. 203, julio-septiembre 2014. Disponible en:
<https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/51/203/ril_v51_n203_p39.pdf>. Fecha de consulta: 15-6-2018. 213 El término autarquia, en Brasil, sirve para designar organismos administrativos autónomos, creados por ley y dotados de personalidad jurídica (de derecho público interno), patrimonio y receta propios. Son utilizados por los entes federados para ejecutar actividades típicas de administración que requieran gestión administrativa y financiera descentralizada para mejor funcionamiento. Son sujetos a control por el ente federado y tienen atribuciones específicas. Son ejemplos de esas entidades de la administración indirecta: federales (Banco Central do Brasil, INSS – Instituto Nacional do Seguro Social), de los estados (DETRAN – Departamento Estadual de Trânsito) y municipales (DMAE – Departamento Municipal de Águas e Esgoto de Porto Alegre).
214 ORTOLAN, M. A. B., RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS E INSTRUMENTOS DE COOPERAÇÃO ADMINISTRATIVA NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA (Trabajo Fin de Máster), Universidad Federal de Paraná – UFPR, 2013. Disponible en: <https://acervodigital.ufpr.br/bitstream/handle/1884/29942/R%20-%20D%20- %20MARCELO%20AUGUSTO%20BIEHL%20ORTOLAN.pdf?sequence=1&isAllowed=y>. Fecha de consulta: 15-6-2018.
106
comisiones216 formadas por representantes de los entes de la federación (III), fondos públicos y privados (IV), delegación de atribuciones (V) y delegación de la ejecución de acciones administrativas (VI). Los consorcios públicos y los convenios de cooperación entre los entes federados están previstos en el artículo 241 de la Constitución Federal desde 1998, en virtud de la Emenda Constitucional n. 19. Conforme a su regulación por ley217, pueden prever la gestión asociada218 de servicios públicos, así como la transferencia total o parcial de encargos, servicios, personal y bienes esenciales a la continuidad de los servicios transferidos. Las delegaciones, a su vez, suponen la existencia de órgano técnico capacitado219 y consejo de medio ambiente en el ente delegado, a raíz del artículo 5º de la LC.
En lo que toca al “procedimiento administrativo destinado a autorizar actividades o emprendimientos que utilicen recursos ambientales, efectiva o potencialmente contaminadores o capaces de causar degradación ambiental” (llamado en Brasil licenciamento ambiental)220, la Ley Complementar ha aclarado que debe ser realizado por un único ente de la federación, siendo posible la manifestación de los demás entes interesados – aunque tal informe no sea vinculante. Por cierto, la ausencia de vinculación no quita el deber de toma en consideración y respuesta motivada a las
216 “Art. 4º [...] § 2º A Comissão Tripartite Nacional será formada, paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federativos.
§ 3º As Comissões Tripartites Estaduais serão formadas, paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da União, dos Estados e dos Municípios, com o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre os entes federativos.
§ 4º A Comissão Bipartite do Distrito Federal será formada, paritariamente, por representantes dos Poderes Executivos da União e do Distrito Federal, com o objetivo de fomentar a gestão ambiental compartilhada e descentralizada entre esses entes federativos.
§ 5º As Comissões Tripartites e a Comissão Bipartite do Distrito Federal terão sua organização e funcionamento regidos pelos respectivos regimentos internos [...]”. Disponible en: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp140.htm>. Fecha de consulta: 16-6-2018.
217 Ley n. 11.107/2005. Disponible en: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004- 2006/2005/lei/l11107.htm>. Fecha de consulta: 16-6-2018.
218 Sobre el tema de la gestión asociada, véase MELO, A. J. M., GESTÃO ASSOCIADA DE SERVIÇOS PÚBLICOS NO BRASIL: FEDERALISMO COOPERATIVO, ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DIREITOS FUNDAMENTAIS (Trabajo Fin de Máster), Universidad Federal de Ceará, 2013. Disponible en: <http://www.repositorio.ufc.br/bitstream/riufc/12814/1/2013_dis_ajmmelo.pdf>. Fecha de consulta: 18-6- 2018.
219 El párrafo único del artículo 5ª de la LC 140/2011 entiende como órgano ambiental capacitado aquel que posea técnicos propios o en consorcio, profesionalmente habilitados y en número compatible con la demanda de las acciones administrativas.
107
manifestaciones de los demás entes221, con base en la ley de procedimiento administrativo federal222.
Otras formas de cooperación previstas en la norma son las actuaciones supletoria y subsidiaria. La primera hipótesis tendrá lugar siempre y cuando no exista órgano ambiental capacitado o consejo de medio ambiente en el municipio (caso en que actuará de forma supletoria para la autorización ambiental el estado) o en el municipio y en el estado (cuando actuará la Unión), a raíz del artículo 15 de la LC. La actuación administrativa subsidiaria se dará por medio de apoyo técnico, científico, administrativo o financiero, sin prejuicio de otras formas de cooperación (artículo 16 de la LC).
Por fin, precisamente en el ámbito de la ordenación territorial, aunque Brasil carezca de un sistema de coordinación223, importa considerar el papel que desarrollan los Comités de Cuencas Hidrográficas, que tienen una función central en el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos instituido por la Ley n. 9.433/97 (Política Nacional de Recursos Hídricos)224. Al adoptar la cuenca como unidad de planeamiento y de gestión, la ley nacional consolida el rol de los Comités de Cuenca y posibilita la aparición de nuevas territorialidades, donde el agua funciona como elemento de unión entre distintos
221 MARRARA, T., “Cooperação federativa ambiental: inovações da Lei Complementar 140/2011?”, en: Jornal Carta Forense. Disponible en: <http://www.cartaforense.com.br/conteudo/artigos/cooperacao- federativa-ambiental-inovacoes-da-lei-complementar-1402011/8981>. Fecha de consulta: 15-6-2018. 222 Ley Federal n. 9.784/99, disponible en: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/l9784.htm>. Fecha de consulta: 16-6-2018.
223 Como se demostrará en el siguiente capítulo.
224 Las competencias de los Comités de Cuenca están definidas por el artículo 38 de la Ley de Aguas: “Art. 38. Compete aos Comitês de Bacia Hidrográfica, no âmbito de sua área de atuação:
I - promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes;
II - arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos; III - aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia;
IV - acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas;
V - propor a o Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes;
VI - estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados;
VII - (VETADO) VIII - (VETADO)
IX - estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo.” Disponible en: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/l9433.htm>. Fecha de consulta: 18-6- 2018.
108
territorios. En ese particular, los Comités de Cuenca presentan un nuevo modelo de gobernanza territorial, con participación ciudadana – ya que su composición integra los entes de la federación con los usuarios del agua y entidades civiles con actuación en materia de aguas en la cuenca – y que puede impulsar la integración con otros procesos de uso y ocupación del suelo en esos territorios225.
225 PERES, R. B.; CHIQUITO, E. A., “MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO REGIONAL: Novas Questões, Possíveis Articulações”, en: Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, v. 14, n. 2, noviembre 2012, p. 81. En delante profundizaremos el tema de la necesidad de articulación de los planes de gestión de cuencas con los planes directores, que son instrumento de planeamiento urbanístico de las ciudades.
109