5.2 A Novel Approach Combining an Echo State Network with
5.2.2 Proposed Approach (ESN & SVMs)
5.2.3.1 Hyperparameters Optimisation & Implement-
Las más recientes contribuciones en materia de desastres provienen de la legislación afecta a la protección civil, ya que la normativa nacional sobre este enfoque es bastante novedosa. De hecho, la Ley Federal n. 12.608, de 10 de abril del 2012, que estableció la Política Nacional de Protección y Defensa Civil (PNPDEC), estableció el Sistema Nacional de Protección y Defensa Civil (SINPDEC) y el Consejo Nacional de
<http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=4902&processo=4902>, <http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=4937&processo=4937> y <http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADCN&s1=42&processo=42>. Fecha de consulta: 20-6-2018.
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Protección y Defensa Civil (CONPDEC) y autorizó la creación del sistema de información y vigilancia de desastres, entre otras medidas345.
De acuerdo con este marco normativo, la adopción de las medidas necesarias para la reducción del riesgo de desastres es responsabilidad de todos los entes de la federación. A su vez, Unión, estados, Distrito Federal y municipios podrán contar con la colaboración de entidades públicas y privadas y de la sociedad civil, como autoriza el artículo 2° de la ley federal346.
La norma aboga, desde el principio, por la adopción de medidas preventivas y de mitigación del riesgo de desastres, pero también se dedica a actividades de preparación, respuesta y recuperación en el ámbito de la protección civil (artículo 3°). La prioridad de la prevención emerge cristalina del nuevo texto legal. Efectivamente, aunque la creación de un sistema de defensa civil se remonta en Brasil al año 1988347, el país todavía carece de una cultura de prevención348, ya que las acciones tomadas en este campo siempre estuvieron mucho más asociadas a la remediación – o respuesta y recuperación, como refiere la nueva ley – que a la prevención de los desastres.
En la actualidad, sin embargo, la mirada debe ser distinta. Si bien es cierto que la norma nacional actual también se edita como una forma de respuesta a los desastres ocurridos en el país entre 2008 y 2011 – como deja claro la exposición de motivos de la
345 Disponible en: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12608.htm>. Fecha de consulta: 21-6-2018.
346 Un ejemplo de esta colaboración es la asociación entre la Secretaría Nacional de Protección y Defensa Civil (SEDEC) del Ministerio de Integración Nacional y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para América Latina y Caribe para el "Proyecto de Cooperación Técnica Internacional BRA/12/017 – Fortalecimiento de la Cultura de Gestión de Riesgo de Desastres en Brasil", que permite la que prevé la realización de capacitaciones, sensibilización social y el fortalecimiento de las investigaciones sobre la prevención de desastres. Noticia del 28 de mayo del 2014 disponible en: <http://www.pnud.org.br/Noticia.aspx?id=3878>. Fecha de consulta: 29-6-2016. En la actualidad el proyecto puede ser visto en: <http://www.br.undp.org/content/brazil/pt/home/projects/risco-e- desastres.html>. Fecha de consulta: 21-6-2018.
347 Algunos estados de la Federación ya tenían legislación sobre defensa civil antes de la edición de la primera norma nacional, siempre en virtud de necesidades específicas (en respuesta a desastres sufridos). 348 De acuerdo con el documento titulado “DIAGNÓSTICO E ANÁLISE DAS NECESSIDADES DE FORMAÇÃO EM GESTÃO DE RISCO DE DESASTRES – Projeto BRA12/017 – Fortalecimento da Cultura de Gestão de Risco de Desastres no Brasil”, elaborado por el PNUD, solicitado y revisado por la Secretaría Nacional de Protección y
la Defensa Civil (SEDEC). Disponible en
<http://www.brasil2100.com.br/files/5214/5271/0204/PNUD_necessidade_formacao_em_gestao_de_risco s.pdf>. Fecha de consulta: 21-6-2018.
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Medida Provisoria349 n. 547, posteriormente convertida en la Ley n. 12.608/2012350 –, la tónica ahora preconizada es la de la prevención. De hecho, la ley federal pone de relieve entre las directrices de la PNPDEC la prioridad que debe darse a las medidas preventivas para minimizar los desastres351. Y, más que eso, inequívocamente aloja en su texto el principio ambiental de precaución352, al registrar que la incertidumbre acerca del riesgo de desastres “no constituirá un obstáculo para la adopción de medidas preventivas y de mitigación del riesgo” (§ 2° del artículo 2°).
De acuerdo con el documento titulado Mapeamento de Riscos em Encostas e Margens de Rios353, editado por el Ministerio de las Ciudades, la gestión del riesgo de desastres se centra en dos fundamentos: la previsión y la prevención. La previsión incluye la identificación de los lugares y de las circunstancias donde los desastres puedan ocurrir (cuándo y dónde), mientras que la prevención tiene como finalidad evitar la ocurrencia de desastres o reducir su magnitud.
La política nacional tiene como directrices la actuación articulada entre las entidades federales para la reducción de desastres y el apoyo a las comunidades afectadas, el enfoque sistémico de la prevención, mitigación, preparación, respuesta y recuperación, y la adopción de cuenca hidrográfica como unidad de análisis de las actividades de prevención de desastres relacionados con los cuerpos de agua. También se incluye la planificación basada en la investigación y estudios sobre las áreas de riesgo y la incidencia de los desastres y la participación de la sociedad civil, todo ello según la dicción del artículo 4° de la norma federal.
349 Especie legislativa que puede ser utilizada por el Poder Ejecutivo Federal en casos de urgencia. Tiene vigencia y ámbitos limitados, a similitud de lo que pasa con el Real Decreto Ley en España.
350 Ante los trágicos acontecimientos en la región montañosa de Río de Janeiro en el año 2011, como se ha mencionado con anterioridad en este estudio, el Gobierno Federal editó la Medida Provisoria n. 547/2011, convertida posteriormente en la Ley n. 12.608/2012. La exposición de motivos de la MPV deja clara esa relación de causa y efecto. Disponible en: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011- 2014/2011/Mpv/547.htm>. Fecha de consulta: 21-6-2018.
351 Artículo 4°, III, de la Ley Federal n. 12.608/2012.
352 Dedicaremos atención al principio de precaución en el capítulo V de este estudio.
353 Disponible en:
<http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNPU/Biblioteca/PrevencaoErradicacao/Livro_Mapea mento_Enconstas_Margens.pdf>. Fecha de consulta: 21-6-2018.
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Los objetivos de la política, definidos en el artículo 5° de la ley, son (I) reducir los riesgos de desastres; (II) prestar socorro y asistencia a las poblaciones afectadas por desastres; (III) recuperar las áreas implicadas; (IV) incorporar la reducción del riesgo y las acciones de protección y defensa civil entre los elementos de la gestión territorial y del planeamiento de las políticas sectoriales; (V) promover la continuidad de las acciones de protección y defensa civil; (VI) estimular el desarrollo de ciudades resilientes y los procesos sostenibles de urbanización; (VII) promover la identificación y evaluación de las amenazas, susceptibilidades y vulnerabilidades a desastres, para evitar o reducir su ocurrencia; (VIII) monitorear los eventos meteorológicos, hidrológicos, geológicos, biológicos, nucleares, químicos y otros potencialmente causadores de desastres; (IX) producir alertas anticipadas sobre la posibilidad de ocurrencia de desastres naturales; (X) estimular la ordenación de la ocupación del suelo urbano y rural, teniendo en cuenta su conservación y la protección de la vegetación nativa, de los recursos hídricos y de la vida humana; (XI) combatir la ocupación de áreas ambientalmente vulnerables y de riesgo y promover la reubicación de la población residente en estas áreas; (XII) estimular iniciativas que resulten en la localización de viviendas en local seguro; (XIII) desarrollar conciencia nacional acerca de los riesgos de desastre; (XIV) orientar a las comunidades a adoptar comportamientos adecuados de prevención y de respuesta y promover la autoprotección; y (XV) integrar informaciones en un sistema capaz de subsidiar los órganos del SINPDEC en la previsión y en el control de los efectos negativos de eventos adversos sobre la población, los bienes y servicios y el medio ambiente.
No quedan dudas de que la norma es ambiciosa. Además de establecer las directrices y objetivos, trata de distribuir las competencias entre las entidades federales (sin descuidar de la necesaria articulación entre ellos, sin lo cual no se promueve la protección civil).
El texto normativo, por otra parte, inserta cambios puntuales en otras disposiciones legales354 – lo que resulta muy apropiado, al aplicar inmediatamente la conexión necesaria que deben mantener las normas legales para afrontar esta cuestión.
354 Como las que tratan de las transferencias de recursos entre Unión, estados, Distrito Federal y municipios, esenciales para la recuperación post desastres, o las que establecen programas de vivienda popular con el fin de retirar a la gente de las áreas de riesgo.
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En este sentido, quizá la disposición más importante del de esta nueva disposición esté en párrafo único del artículo 3°, cuando dice que, con el fin de promover el desarrollo sostenible, la política nacional de protección y defensa civil debe integrarse a las políticas sectoriales, mencionando de forma específica355 las políticas de ordenación territorial, desarrollo urbano, salud, medio ambiente, cambios climáticos, gestión de recursos hídricos, geología, infraestructura, educación y también ciencia y tecnología. Por lo tanto, el legislador exige la interacción entre las políticas sectoriales y la ya establecida PNPDEC, a fin de tratar de resolver los problemas de superposición y conflicto de normas derivadas de la edición desconectada de textos legales, como se ha mencionado con anterioridad en este estudio.
Como un ejemplo de las conexiones directamente impuestas (por medio de alteraciones introducidas en otras disposiciones legales por la Ley Federal n. 12.608/2012), corresponde observar las significativas modificaciones sufridas por el Estatuto de la Ciudad a partir de la edición de PNPDEC. Además de incluir la exposición de la población al riesgo de desastres entre los objetivos que deben ser evitados por la ordenación del suelo (directriz general de la política urbana)356, establece la obligatoriedad del plan director también para las ciudades incluidas en el catastro nacional de municipios con áreas susceptibles a la aparición de deslizamientos de tierra de gran impacto, inundaciones bruscas o procesos geológicos o hidrológicos relacionados357.
El plan director de esos municipios, además de las exigencias comunes mencionadas en el artículo 42 del Estatuto de la Ciudad, deberá contemplar las adicionales incluidas por la nueva ley en el artículo 42-A. Entre ellas están (I) parámetros de parcelación, uso y ocupación del suelo, a modo de promover la diversidad de usos y contribuir a la generación de empleo y renta; (II) mapas que contengan las áreas susceptibles a la ocurrencia de deslizamientos de gran impacto, inundaciones bruscas o procesos geológicos o hidrológicos relacionados; (III) planeamiento de acciones de intervención preventiva y reubicación de la población de áreas de riesgo de desastre; (IV)
355 Pero no exhaustiva.
356 Inclusión del apartado h en el artículo 2°, VI, del Estatuto de la Ciudad. 357 Inclusión de inciso VI al artículo 41 del Estatuto de la Ciudad.
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medidas de drenaje urbano necesarias para la prevención y la mitigación de impactos de desastres; (V) directrices para la regularización de asentamientos urbanos irregulares, en caso de que existan, y previsión de áreas para viviendas de interés social por medio de la demarcación de zonas especiales de interés social y de otros instrumentos de política urbana, donde el uso habitacional fuese permitido; y (VI) identificación y directrices para la preservación y ocupación de áreas verdes municipales, cuando proceda, con miras a la reducción de la impermeabilización de las ciudades.
Este inciso VI fue incluido en el artículo 42-A del Estatuto de la Ciudad por fuerza de la Ley n. 12.983/2014, como resultado de la conversión de la Medida Provisoria n. 631/2013. Dicha norma introdujo alteraciones no sólo en el Estatuto sino también y sobre todo en la Ley n. 12.340/2010, que regula las transferencias de recursos de la Unión a los demás entes federados para acciones de prevención en áreas de riesgo y respuesta a desastres358. La intención de esas reformas, como se ve de la exposición de motivos de la MPV, fue insertar las acciones de prevención en el ámbito de las transferencias obligatorias, tornando más ágil el proceso de liberación de recursos para esas finalidades359. Antes de esa innovación, importa subrayar, la Ley n. 12.340/2012 trataba solamente de las transferencias de recursos para acciones “de socorro, asistencia a víctimas, restablecimiento de servicios esenciales y reconstrucción en áreas atingidas por desastre”. La liberación de recursos, por lo tanto, era post desastre, sin ninguna previsión de inversión en acciones preventivas en áreas de riesgo.
Tratándose de municipios con áreas de susceptibilidad a riesgos, el artículo 42-A del Estatuto de la Ciudad exige que la identificación y el mapeo de las áreas de riesgo tomen en cuenta las cartas geotécnicas (§ 1°), así como destaca que el contenido del plan director deberá ser compatible con las disposiciones de los planes de recursos hídricos (§ 2°). Esta disposición, en particular, se revela fundamental para la armonía del
358 Texto compilado disponible en: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007- 2010/2010/Lei/L12340compilado.htm>. Fecha de consulta: 22-6-2018.
359 A través de ingresos en cuenta bancaria específica o transferencias fondo a fondo. Disponible en: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Lei/L12983.htm#art3>. Fecha de consulta: 22- 6-2018.
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sistema, como veremos más adelante360, sobre todo teniendo en cuenta que la unidad de análisis debe ser la cuenca hidrográfica361. Por lo tanto, los municipios deberán ajustar sus planes directores a los planes hidrológicos de cuenca para su revisión (dentro de los plazos establecidos por el Estatuto de la Ciudad362). Para los municipios incluidos en el catastro que aún no hayan desarrollado sus planes directores, queda fijado el período de cinco años para su remisión por la Administración (Poder Ejecutivo) para su aprobación por la Cámara Municipal (Poder Legislativo)363.
Por último, cabe añadir que la aprobación de los proyectos de parcelación del suelo urbano en los municipios que puedan incluirse en el catastro nacional estará vinculada al cumplimiento de los requisitos de la carta geotécnica de la aptitud a la urbanización, quedando prohibida su aprobación en las áreas de riesgo definidas en la ley como no edificables, todo ello conforme a las modificaciones producidas por la ley de la PNPDEC en la Ley n. 6.766/79364.
Cumple registrar, sin embargo, que el mencionado catastro nacional de municipios con áreas susceptibles a la ocurrencia de deslizamientos de gran impacto, inundaciones bruscas o procesos geológicos o hidrológicos relacionados – después de más de un lustro de vigencia de la norma – todavía no se ha implementado. La obligación de su creación, introducida en el 2012 por la ley de la PNPDEC, incumbe a la Unión, ya que está entre sus competencias relacionadas en el artículo 6º de la norma. Sin embargo, de la redacción promovida por esa misma ley para el artículo 3º-A de la Ley n. 12.340/2010, se extrae que el Gobierno Federal instituirá el catastro nacional “conforme reglamento”. No obstante, ese reglamento aún no ha sido aprobado.
En 26 de marzo de 2014 el Tribunal de Cuentas de la Unión, al analizar el SINPDEC en el ámbito del Estado de Río de Janeiro, teniendo en cuenta las medidas
360 Trataremos de la necesaria articulación entre los planes directores y los planes de cuenca en el capítulo siguiente de este estudio.
361 Artículo 4°, IV, de la Ley n. 12.608/2012, antes referido.
362 Párrafo 3° del artículo 42-A del Estatuto de la Ciudad, incluido por la Ley n. 12.608/2012.
363 Párrafo 4° del artículo 42-A del Estatuto de la Ciudad, incluido por la Ley n. 12.608/2012. Importa aquí aclarar al lector español que en Brasil existe Poder Legislativo en los tres ámbitos: federal (Congreso Nacional), de los estados y del Distrito Federal (Asambleas Legislativas) y municipal (Cámaras Municipales). Todos ellos editan normas con rango de ley, según las competencias definidas en la Constitución Federal. 364 Artículo 12 de la Ley n. 6.766/79, con la redacción modificada por la Ley n. 12.608/2012.
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adoptadas por el Gobierno Federal, el Gobierno del Estado de Río de Janeiro y las administraciones de los municipios fluminenses más sujetos a desastres, apuntó de forma contundente varias carencias del sistema, haciendo recomendaciones a la Casa Civil de la Presidencia de la República. En especial365, el TCU recomienda expresamente la reglamentación del artículo 3º-A de la Ley n. 12.340/2010, ante la necesidad de formalizar el catastro nacional de municipios con áreas susceptibles a la ocurrencia de deslizamientos de gran impacto, inundaciones bruscas o procesos geológicos o hidrológicos correlatos, atendiendo sobre todo a las consecuencias para la reorganización urbana de los municipios brasileños, y para el aumento de la seguridad de la población en lo que toca a la protección civil.
Mientras no se apruebe dicho catastro por la Unión a partir de las informaciones proporcionadas por los estados y/o municipios366, importa registrar que está disponible en la página web del Ministerio de Integración Nacional una relación de los 821 municipios con el mayor número de casos de desastres naturales367, que seguramente servirá de base para el futuro catastro nacional. De acuerdo con la información existente en esa sede electrónica, además, ya habría sido realizado el mapeo de las áreas de riesgo en las regiones urbanas de 538 municipios – de los 821 prioritarios – debido a que tienen una mayor recurrencia de inundaciones, torrentes de agua y deslizamientos, así como número de muertes, personas sin hogar y desplazadas368.
365 También ha apuntado el TCU la estructura inadecuada de los órganos de protección civil en los municipios, deficiencias de capacitación de los usuarios, inobservancia por la Unión, de la directriz de prevención, ineficacia del Fundo Especial para Calamidades Públicas (FUNCAP), reubicación intempestiva de comunidades y moradores, además de falta de implementación y reglamentación del Plan Nacional de
Protección y Defesa Civil. Decisión disponible en:
<https://contas.tcu.gov.br/sagas/SvlVisualizarRelVotoAcRtf?codFiltro=SAGAS-SESSAO- ENCERRADA&seOcultaPagina=S&item0=493017>. Fecha de consulta: 22-6-2018. 366 Como determina el artículo 3º-A de la Ley n. 12.340/2010.
367 Acceso directo a través del enlace
<http://www.mi.gov.br/pt/c/document_library/get_file?uuid=51c80bb2-9bf9-4193-9eb2-
1ba2cb2937e2&groupId=10157>. Fecha de consulta: 21-6-2018. Cabe subrayar, sin embargo, que no aparece en la lista la ciudad de São Leopoldo, Estado de Rio Grande do Sul. Como registrado en el Anuario Brasileño de Desastres Naturales de 2013, anteriormente referido, esta ciudad ha registrado la inundación más expresiva de aquel año en territorio brasileño, con 178.401 afectados.
368 El documento titulado "PREVENCIÓN DE DESASTRES – ACCIONES DEL GOBIERNO FEDERAL", publicado por la Asesoría de Comunicación Social del Ministerio del Ministerio de Integración Nacional, no tiene fecha. Disponible en: <http://www.mi.gov.br/c/document_library/get_file?uuid=c1a36460-d502-4665- b621-0f35b2aed6c6&groupId=10157>. Fecha de consulta: 21-6-2018. La noticia más reciente con relación al
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catastro es del 31 de mayo de 2017, cuando se realiza por la Comisión de Desarrollo Urbano de la Cámara de Diputados una audiencia “para analizar la reglamentación y la implantación de catastro” (sic). Disponible en: <https://www.cnm.org.br/index.php/comunicacao/noticias/regulamentacao-de-cadastro-de- municipios-em-area-de-risco-e-tema-de-audiencia-na-camara>. Fecha de consulta: 22-6-2018.