A parte de los problemas señalados con relación a las medidas estructurales, importa considerar que, desde las medidas más tradicionales (intensivas) hasta las más innovadoras (SUDS) – en mayor o menor escala, de acuerdo con las particularidades de cada tipología y también conforme el contexto en el que se insertarían – las medidas estructurales analizadas hasta ahora demandan para su ejecución dos factores clave: tiempo y coste. Algunas de ellas, a propósito, requieren mucho tiempo y mucha inversión para la ejecución de la obra. Algunas alternativas, por otra parte, cuentan con un factor adicional que complica la intervención: la necesidad de disponibilidad de espacio físico.
Si no fuera suficiente, ha de considerarse que la ejecución de medidas estructurales – ya sea de naturaleza intensiva o extensiva – no erradica por completo el riesgo de inundación. Cierto es que sirven para amenizar y promover algún grado de control, pero siempre habrá un riesgo residual, dado que ningún sistema garantiza la
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solución total a los problemas de inundación. Como hemos dicho en otra parte de este estudio, los fenómenos hidrológicos son potencializados por factores meteorológicos y geológicos, de naturaleza cambiante y en cierta medida impredecibles, sobre todo en una realidad de calentamiento global.
Como alternativa a las medidas estructurales, o – mejor aún – como aliadas a éstas, hay una gama de medidas no estructurales que pueden y deben ser utilizadas para una gestión eficiente del riesgo de inundaciones; al menos para la gestión del riesgo residual, siempre presente en cualquiera de los sistemas de control que se pueda adoptar. Se trata de aprender a convivir con el riesgo452, adoptando medidas para minimización de los daños.
Marcos José Vieira de Melo registra que esas medidas no estructurales pueden ser adoptadas por individuos, por asociaciones y entidades privadas, y fomentadas por gestores públicos, sin que sean necesarios grandes aportes financieros. Algunas, sin embargo, necesitan un mayor empeño de los sectores gubernamentales, para viabilizar su puesta en marcha, desarrollo y mantenimiento a lo largo de los años, de forma que la región se torne más sostenible ambientalmente. Refiere este autor que de forma general las medidas no estructurales tienden a ser más adecuadas en las áreas en proceso de urbanización, mientras que no garantizan una protección total en áreas ya degradadas y sujetas a sucesos de inundación453.
Thiago Galvão Tiradentes Decina y João Luiz Boccia Brandão454 comparten también este planteamiento. En sus estudios demuestran que las medidas no estructurales no son tan efectivas si la cuenca está intensamente urbanizada. Sin embargo, cuando se aplican ese tipo de medidas en la fase inicial del planeamiento urbano los resultados son significativamente mejores. De ahí la importancia del
452 Tucci habla en convivir con el río (como referimos al principio del presente capítulo), mientras que otros autores se refieren a una mejor convivencia de la población con las crecidas e inundaciones (ANDRADE FILHO, A. G.; SZÉLIGA, M. R.; ENOMOTO, C. F., “ESTUDO DE MEDIDAS NÃO-ESTRUTURAIS PARA CONTROLE DE INUNDAÇÕES URBANAS”, en: PUBLICATIO UEPG – Ciências Exatas e da Terra, Ciências Agrárias e Engenharias, 6, 2000, pp. 69-90).
453 MELO, M. J. V., Medidas..., op. cit., p. 133.
454 DECINA, T. G. T.; BRANDÃO, J. L. B., “Análise de desempenho de medidas estruturais e não estruturais de controle de inundações em uma bacia urbana”, en: ENG SANIT AMBIENT, v. 21, n. 1, enero/marzo 2016, pp. 207-217.
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planeamiento en la gestión de los riesgos de inundación. El abordaje preventivo del problema tiende a presentar resultados más eficaces a través de una adecuada regulación del uso del suelo, para compatibilizar su desarrollo con el ciclo hidrológico.
Tal como señala Délton Winter de Carvalho, la Ley de la Política Nacional de Protección y Defensa Civil ha creado – sin nombrarlo – un sistema de medidas no estructurales que se articula a través de un conjunto de estrategias: (I) creación de un catastro nacional de municipios con áreas susceptibles a la ocurrencia de deslizamientos de grande impacto, inundaciones bruscas o procesos geológicos e hidrológicos correlatos, (II) elaboración de mapas de áreas de riesgo, (III) sistemas de información y monitoreo de desastres, (IV) planes directores urbanísticos, (V) planes de gestión de cuencas, y (VI) planes de protección y defensa civil455. Por otro lado, el mismo autor sostiene que, desde el prisma del Derecho Ambiental, la evaluación de impactos ambientales es una importante herramienta no estructural para la gestión de estos riesgos456.
En este contexto, es conveniente que tratemos algunas de estas medidas (aunque sin pretensión de agotamiento del tema), de naturaleza no estructural, que merecen una atención especial en el enfrentamiento del problema de las inundaciones urbanas. Considerando que el objetivo de este trabajo es la prevención, no serán abordados los temas – sin duda relevantes para una gestión integral – relativos a la implementación de sistemas de alerta y evacuación (afectos a los planes de protección y defensa civil), así como otros instrumentos de remediación como los seguros para la recuperación de las áreas afectadas (concernientes a la resiliencia457 de las ciudades).
455 CARVALHO, D. W., “O papel...”, op. cit., p. 10.
456 CARVALHO, D. W., “INSTRUMENTOS DE PREVENÇAO A DESASTRES: AS MEDIDAS NÃO ESTRUTURAIS E A CONSTRUÇÃO DE CIDADES RESILIENTES”, en: Revista Novos Estudos Jurídicos [recurso eletrônico], v. 20, n. 1, enero-abril 2015, pp. 34-58.
457 Resiliencia es un término que se ha utilizado para la preparación de las ciudades para enfrentar los desastres. Con este enfoque, la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR) lanzó una campaña llamada "Desarrollando Ciudades Resilientes" (disponible en: <http://www.unisdr.org/campaign/resilientcities/>. Fecha de consulta: 18-12-2018), cuyo objetivo es ayudar a los gobiernos locales a reducir el riesgo y aumentar la resiliencia urbana mediante la aplicación del Marco de Sendai para la reducción del riesgo de desastres 2015-2030. De acuerdo con la UNISDR, se consideran ciudades resistentes las que tienen la capacidad para resistir, absorber y recuperar eficazmente los efectos de los desastres, y evitar la pérdida de vidas y bienes. En 2014, Brasil fue el mundo del país con mayor representación en la campaña, con 282 municipios participantes (disponible en: <http://www.brasil.gov.br/governo/2014/10/onu-aponta-brasil-como-pais-de-maior-numero-de-cidades-
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3.1 COMBATE A LA DEFORESTACIÓN Y PROTECCIÓN DE ECOSISTEMAS
Ya hemos abordado el tema del impacto de la mala utilización de los recursos naturales, entre otros factores, como contribución al problema de las inundaciones. También se ha analizado la legislación ambiental brasileña en lo que concierne a los bosques y el agua, dejando clara la existencia de un importante arsenal legislativo nacional458 relativo a la protección de los ecosistemas naturales.
Corresponde, por tanto, para enfrentar el problema de las inundaciones, hacer uso de los instrumentos de protección del medio ambiente para asegurar tanto como sea posible el buen estado de los espacios naturales. Como se ha mencionado anteriormente, la existencia de cubierta vegetal es esencial para el ciclo del agua: tanto para garantizar la función de la evapotranspiración como para la infiltración de agua en el subsuelo.
Figura 37 – Esquema del ciclo hidrológico
(Fuente: Midisegni459.)
resilientes-no-mundo>. Acceso: 18-12-2018). En mayo de 2016, 3.123 ciudades participaban de la campaña mundial. En su segunda fase (2016-2020), la campaña cambió su foco “hacia el apoyo a la implementación, involucramiento con socios, oportunidades de cooperación-inversión, planeación local de acción y monitoreo del progreso”. Disponible en: <http://www.eird.org/camp-10-15/sobrecampana.html>. Fecha de consulta: 18-12-2018.
458 No solamente en términos de la legislación federal, sino también los estados y municipios brasileños tienen competencia legislativa en materia de medio ambiente, como propugnan los artículos 23 y 24 de la Constitución Federal.
459 Disponible en: <http://www.midisegni.it/disegni/mondo/ciclo_hidrologico.gif>. Fecha de consulta: 23-5- 2018.
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Esta es la razón por la cual la Comisión Europea, en su comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo intitulada “La Directiva Marco del Agua y la Directiva sobre Inundaciones: medidas para lograr el «buen estado» de las aguas de la UE y para reducir los riesgos de inundación”, manifiesta su apoyo a las medidas de retención natural del agua, subrayando que pueden contribuir al mismo tiempo a la consecución de los objetivos de la Directiva Marco del Agua y de la Directiva de Inundaciones. Afirma la Comisión que medidas como la reconexión de la llanura aluvial al río, la recuperación de meandros y la restauración de humedales – que preservan la capacidad natural de retención y almacenamiento de acuíferos, suelos y ecosistemas – pueden “reducir o retrasar la llegada aguas abajo del nivel máximo de la crecida, aumentando al mismo tiempo la calidad del agua y su disponibilidad, preservando los hábitats y reforzando la resiliencia al cambio climático”460.
De esta manera, se muestra fundamental la conservación de la cubierta vegetal para el control de inundaciones, convirtiéndose en un imperativo el combate a la deforestación y la protección de los ambientes naturales. Por lo tanto, la unidad de planificación, en Brasil, debe ser la cuenca hidrográfica – tal como evidencia la legislación nacional, para la gestión tanto de los recursos hídricos (Ley Federal n. 9.433/97, art. 1º, V) como del riesgo de desastres (Ley Federal n. 12.608/2012, art. 4º, IV).
Bajo este prisma, en el estado brasileño de Rio Grande do Sul, el Comité de Gestión de Recursos Hídricos de la Cuenca Hidrográfica del Río dos Sinos – el organismo de cuenca más antiguo del país – desarrolla desde 2007 un proyecto de restauración de la vegetación de ribera de la cuenca hidrográfica, teniendo por objetivo la restauración de márgenes fragilizados y la conservación de la cubierta vegetal todavía existente. A través de este proyecto, que nació como un “proyecto piloto” y posteriormente recibió el nombre de VerdeSinos en el Programa Petrobrás Socioambiental, se han recuperado más de 1.000 hectáreas de vegetación de ribera (en más de 600 km lineares de márgenes de
460 COM (2015) 120 final. Disponible en: <http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/ES/1-2015- 120-ES-F1-1.PDF>. Fecha de consulta: 8-5-2018.