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Surgida en el año 2007, la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre del 2007, sobre evaluación y gestión de riesgos de inundación (Directiva de Inundaciones) representa un marco normativo relevante en el abordaje del problema que es común en los países que forman parte del bloque europeo. La preocupación comunitaria aparece a partir de las inundaciones registradas en el 2002 en Europa Central, que causaron graves daños materiales, humanos y ambientales. De hecho, entre 1998 y 2002, más de 100 crecidas en Europa dieron causa a daños importantes (incluyendo las crecidas catastróficas de los ríos Danubio y Elba en el año 2002). Estas crecidas causaron cerca de 700 muertes, el desalojo de alrededor de medio millón de personas, y pérdidas económicas que ascendieron a 25 mil millones de euros233_. Cabe destacar el surgimiento de documentos clave a nivel comunitario en los años 2003 (“Best practices on Flood prevention, protection and mitigation234_{”) y 2004} (“Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Gestión de los riesgos de inundación – Prevención, protección y mitigación de las inundaciones”235_{) – que sirvieron de base a la} configuración de la Directiva de Inundaciones en el 2007.

La Directiva parte de la premisa de que las inundaciones son eventos naturales, pero que pueden tener su probabilidad de ocurrencia incrementada por las actividades humanas (como la urbanización de las llanuras aluviales y la reducción de la capacidad de retención de agua por el suelo), así como por el cambio climático. Tiene también en cuenta la posibilidad de provocar víctimas fatales y el desplazamiento de las

233 _{Datos de la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y} Social Europeo y al Comité de las Regiones – Gestión de los riesgos de inundación – Prevención, protección y mitigación de las inundaciones (COM/2004/0472 final). Disponible en: <https://eur-lex.europa.eu/legal- content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52004DC0472&from=ES>. Fecha de consulta: 25-5-2018.

234 _{Original en inglés disponible en:}

<http://ec.europa.eu/environment/water/flood_risk/pdf/flooding_bestpractice.pdf>. Fecha de consulta: 18-12-2018.

235 _{COM/2004/472 final, versión española disponible en: <https://eur-lex.europa.eu/legal-} content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52004DC0472&from=ES>. Fecha de consulta: 25-5-2018.

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personas, además de causar daños al medio ambiente, comprometiendo gravemente el desarrollo económico europeo236_{. Fija por objetivo reducir las consecuencias negativas de} las inundaciones para la salud humana, el medio ambiente, el patrimonio cultural y la actividad económica, a través del establecimiento de un marco normativo para la evaluación y gestión de riesgos de inundaciones (artículo 1°).

Para alcanzar estos objetivos, se previó la implementación de sus disposiciones en tres fases distintas y consecutivas. La primera fase comprende la evaluación preliminar del riesgo de inundación en cada demarcación hidrográfica237_{, que} es la unidad territorial adoptada por la Directiva para la gestión, tal como había ya establecido la Directiva Marco de Agua238_{. Tales evaluaciones, que debían estar} concluidas antes del 22 de diciembre del 2011, tienen por objeto la evaluación de los riesgos potenciales, teniendo por base las informaciones disponibles o fácilmente deducibles, incluyendo registros y estudios sobre la evolución a largo plazo y el impacto del cambio climático en la ocurrencia de inundaciones.

El contenido mínimo se fija en el apartado 2 del artículo 4° y consiste en (a) mapas239 _{de la demarcación hidrográfica, incluyendo los límites de las cuencas y sub-} cuencas hidrográficas y de las zonas costeras, con la indicación de los datos topográficos y

236 _{Exposición de motivos de la Directiva de Inundaciones, versión española. Disponible en: <http://eur-} lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:32007L0060&from=ES>. Fecha de consulta: 19-1- 2018.

237 _{O zona costera o cuenca fluvial específica, bajo la permisiva del artículo 3°.b.2 de la DI.}

238 _{Aquí está la definición del artículo 2°, apartado 15, para la demarcación hidrográfica: “la zona marina y} terrestre compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas subterráneas y costeras asociadas, designada con arreglo al apartado 1 del artículo 3 como principal unidad a efectos de la gestión de las cuencas hidrográficas”. La DMA determinó en el artículo 3°, apartado 1, que los “Estados miembros especificarán las cuencas hidrográficas situadas en su territorio nacional y, a los efectos de la presente Directiva, las incluirán en demarcaciones hidrográficas. Las cuencas hidrográficas pequeñas podrán, en su caso, combinarse con cuencas más grandes o agruparse con pequeñas cuencas hidrográficas vecinas para formar una demarcación hidrográfica. En caso de que las aguas subterráneas no correspondan plenamente a ninguna cuenca hidrográfica en particular, se especificarán e incluirán en la demarcación hidrográfica más próxima o más apropiada. Las aguas costeras se especificarán e incluirán en la demarcación o demarcaciones hidrográficas más próximas o más apropiadas.” Versión en español disponible en: <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:32000L0060&from=ES>. Acceso: 18-12- 2018. Cabe señalar que la cuenca hidrográfica es la unidad territorial de gestión en la legislación española desde el año 1926, como se ve en: <http://www.iagua.es/blogs/miguel-angel-garcia-vera/gestion-unidad- cuenca-joya-legislativa-espanola>. Fecha de consulta: 18-12-2018.

239 _{La versión portuguesa de la Directiva de Inundaciones utiliza el término "carta", pero aquí preferimos} adoptar el término "mapa", utilizado en la versión española, ya que parece más acorde con el objeto y el uso frecuente en Brasil.

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de uso del suelo; (b) descripción de las inundaciones ocurridas en el pasado que hayan tenido impactos negativos importantes en la salud humana, en el ambiente, en el patrimonio cultural y en las actividades económicas; (c) descripción de las inundaciones significativas ocurridas cuando se puedan predecir similares en el futuro; y (d) evaluación de las posibles consecuencias adversas de inundaciones futuras.

Para la evaluación de posibles consecuencias de inundaciones futuras en particular, importa tener en cuenta la topografía, la localización de los cursos de agua y sus características hidrológicas y geomorfológicas generales, incluidas las llanuras aluviales como zonas de retención naturales, la eficacia de las infraestructuras artificiales existentes de protección contra las inundaciones, la localización de las zonas pobladas, de las zonas de actividad económica y el panorama de la evolución a largo plazo, incluidas las repercusiones del cambio climático en la incidencia de inundaciones240_{. A partir de esta} evaluación preliminar del riesgo de inundación en cada demarcación hidrográfica, los Estados Miembros deben delimitar, en cada unidad de gestión, las zonas de riesgo potencial o probable de inundación significativa (artículo 5°).

Además, para cada unidad de gestión, debían ser elaborados – hasta el 22 de diciembre del 2013 (segunda fase) – los pertinentes mapas de peligrosidad por inundaciones241 _{y mapas de riesgo de inundaciones. Los primeros deben haber previsto} tres escenarios posibles (teniendo en cuenta el alcance de las inundaciones, el nivel del agua y la velocidad de la corriente o el caudal de la crecida correspondiente): (a) baja probabilidad de inundación o escenario de eventos extremos; (b) probabilidad media de inundación (frecuencia igual o superior a 100 años); y (c) alta probabilidad de inundación, cuando proceda. Luis Berga Casafont critica la flexibilidad de la Directiva en este punto, fijando la periodicidad ("período de retorno") solamente con respecto a la probabilidad media de las inundaciones, dejando a los Estados Miembros la decisión en cuanto la fijación de las otras dos periodicidades242_.

240 _{Versión en español disponible en: <http://eur-lex.europa.eu/legal-} content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:32000L0060&from=ES>. Acceso: 19-1-2018.

241 _{Flood hazard maps en el original en inglés.}

242 _{BERGA CASAFONT, L., “La nueva Directiva Europea de Inundaciones”, en: Revista de Obras Públicas:} órgano profesional de los ingenieros de caminos, canales y puertos, n. 3520, abril 2011, pp. 7-18.

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Los mapas de riesgo de inundaciones, a su vez, deben apuntar las consecuencias adversas asociadas a las inundaciones en términos del número de habitantes potencialmente afectadas y la identificación de los tipos de actividades económicas desarrolladas en la zona de riesgo. Además de esto, deben ser consideradas las eventuales existencias de áreas protegidas y/o actividades que puedan ocasionar contaminación accidental en caso de inundación, así como otras fuentes importantes de contaminación.

Por último, la tercera etapa de implementación de la Directiva de Inundaciones prevé la elaboración de planes de gestión de riesgo de inundaciones: el ápice de la normativa comunitaria, cuyo contenido debe contemplar medidas para la reducción de la probabilidad de ocurrencia de inundaciones y minimización de sus consecuencias. Los planes debían estar concluidos antes del 22 de diciembre del 2015 y tienen su composición definida en el Anexo de la DI. Los elementos determinantes, definidos en la propia Directiva, son la prevención, la protección y la preparación (incluyendo sistemas de previsión de inundaciones y alerta precoces). Tales conceptos ya habían sido marcados en la Comunicación del 2004243_{, a saber:}

• Prevención: la prevención de los daños causados por las inundaciones, evitando para tal la construcción de viviendas e industrias en las áreas propensas a inundaciones, tanto presente como futuramente, adaptando iniciativas futuras a los riesgos de inundación y promoviendo prácticas de uso de los suelos y prácticas agrícolas y forestales adecuadas;

• Protección: adopción de medidas, tanto estructurales como no estructurales, para reducir la probabilidad de crecidas y / o el impacto de las inundaciones en ciertos lugares244_;

• Preparación: información de la población acerca de los riesgos de inundación y sobre la manera de actuar en caso de una inundación;

• Respuesta de emergencia: creación de planes de emergencia en caso de inundaciones;

243 _{Apartado 2.2 "Gestión de los riesgos de inundación" – COM (2004) 472 final, versión española disponible} en:

<http://www.waterframeworkdirective.wdd.moa.gov.cy/docs/Floods/communication/com2004_0472es01. pdf>. Fecha de consulta: 18-12-2018.

244 _{Molina Giménez ejemplifica con la restauración de las llanuras de inundación o la protección de las} zonas húmedas. MOLINA GIMÉNEZ, A., “La disciplina…”, op. cit., p. 43.

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• Recuperación y experiencia adquirida: regreso a las condiciones normales tan pronto como sea posible y mitigación del impacto social y económico sobre la población afectada.

En ese sentido, los planes de gestión de riesgo de inundaciones deben contemplar los instrumentos para el logro de los objetivos trazados de reducción de las consecuencias perjudiciales de las inundaciones para la salud, el medio ambiente, el patrimonio cultural y la actividad económica, así como, si los Estados Miembros lo consideran necesario, deben incluir medidas para reducir la probabilidad de ocurrencia de inundaciones. Deben considerarse inclusive las cuestiones financieras, con el fin de evaluar así el coste-beneficio de la adopción de una medida determinada, conforme a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 7° de la DI – que también cita la necesidad de considerar la existencia de áreas de evacuación y de retención de aguas, la planificación del territorio, la ordenación del uso del territorio, entre otros factores.

Se destaca, por relevante, la propuesta contemplada en la misma disposición en el sentido de que los planes de gestión incluyan “la promoción de prácticas sostenibles de uso del suelo, la mejora de la retención de agua y la inundación controlada de determinadas zonas en el caso de crecida”. Importante registrar, por último, la prohibición de adoptar medidas que puedan representar riesgos de empeoramiento del problema en otra región (aguas arriba o aguas abajo), excepto en el caso de la coordinación entre las regiones afectadas.

Para cada una de las fases de implementación de la Directiva de Inundaciones – evaluación preliminar, mapas y planos – está prevista una revisión cada seis años (artículo 14), de manera de que los dispositivos se puedan actualizar constantemente – y ser evaluados – de acuerdo con la realidad vivida en cada región (e incluso considerando eventuales cambios climáticos). En ese particular, Olcina Cantos sostiene la característica de documento “nunca cerrado” (sic) de los mapas de riesgos, en función de la dinámica del territorio – sea por procesos demográficos, económicos o ambientales – así como por los cambios climáticos y sus innegables efectos sobre los fenómenos naturales245_.

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