Es innegable que la adhesión de España a la entonces Comunidad Europea (en la actualidad Unión Europea) representa un avance sustancial en materia de protección ambiental. Los grandes instrumentos para la protección del medio ambiente de que dispone el ordenamiento jurídico español son en buena medida transposiciones de normativas comunitarias, lo que representa un impulso definitivo en el Derecho Ambiental Español. Algunos ejemplos son las disposiciones relativas a la evaluación de los impactos ambientales, al control integrado de la contaminación y la necesidad de utilizar las mejores técnicas disponibles, a los residuos sólidos, así como a la regulación de la responsabilidad por daños ambientales.
Este planteamiento no difiere en las cuestiones relacionadas con el objeto del presente estudio, teniendo en cuenta que la aparición de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la cual se establece un marco comunitario común de actuación en el ámbito de la política de las aguas (en adelante, Directiva Marco de Agua o DMA), y de la Directiva 2007/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos de inundación (en adelante, Directiva de Inundaciones o DI) representaron avances en el tratamiento de la cuestión también en el derecho interno español. Incumbe
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considerar, sin embargo, que la moderna legislación española en materia de aguas se remonta a 1985, siendo anterior a las normativas europeas; cabe destacar la Ley 29/1985, de Aguas226, el Real Decreto 849/1986, que aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, y el Real Decreto 927/1988, que aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica.
Por otra parte, también en el campo de la protección civil había una legislación robusta en territorio español, destacando – además de los planes territoriales de Comunidades Autónomas y normas urbanísticas locales –la Ley 2/1985 (de Protección Civil), el Real Decreto 1378/1985 (medidas de actuación ante situaciones de emergencia en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública) y el Real Decreto 407/1992 (Norma Básica de Protección Civil).
Tamaño desarrollo legislativo no es digno de extrañar: siendo un país árido o semi-árido en casi tres cuartas partes del territorio, con una distribución desigual de los recursos naturales, tanto en plan temporal como en plan espacial227, la fuerte demanda de agua siempre ha impulsado la regulación de la materia en tierras españolas. Es verdad, sin embargo, que la regulación siempre estuvo mucho más enfocada en la garantía del suministro y en la distribución equitativa del recurso que propiamente motivada por preocupaciones ambientales.
De hecho, hay regiones donde el régimen pluvial es abundante (Noroeste Peninsular, por ejemplo) y regiones donde casi no llueve (como en la región del Sudeste Mediterráneo). Del mismo modo, las lluvias se distribuyen de forma desigual durante el año hidrológico, siendo muy escasas en el verano, justamente cuando la demanda de agua crece sustancialmente. Llevar el agua a las regiones deficitarias y garantizar la presencia del recurso en épocas de carencia de lluvias siempre ha sido el desafío estratégico de la gestión y de la planificación hidrológica en España.
226 Después de más de 100 años de vigencia de la ley anterior de 1879. Andrés Molina Giménez registra que la política hidráulica española se remonta a finales del siglo XIX. MOLINA GIMÉNEZ, A., “La disciplina territorial del riesgo de Inundaciones en ordenamiento jurídico español”, en: Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, n. 18, 2010, pp. 39-72.
227 ARDILES, L. S., “Los nuevos retos de la planificación hidrológica”, en: Revista Ambienta, n. 110, marzo 2015, pp. 6-16.
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Esa es la razón por la cual el país es pródigo en grandes obras hidráulicas, que van desde la reserva de agua (por embalses y pantanos artificiales) a los trasvases de los ríos de una demarcación hidrográfica a otra. Tales obras siempre fueron derivadas de la necesidad imperiosa de garantizar la presencia de agua (para consumo humano, para riego, para otros usos) en las diversas regiones de la “piel de toro”228 durante todas las estaciones del año.
La facilidad con que los españoles enfrentan las obras hidráulicas de escala significativa resulta sorprendente para la mirada brasileña, acostumbrada más a la abundancia del recurso que a su escasez – que, sí, existe de forma significativa en la región del Noreste del país, pero cuya propuesta de enfrentamiento encuentra fuertes obstáculos por cuestiones ambientales229. En ese particular cabe señalar que las grandes obras hidráulicas españolas se han desarrollado, al menos en gran parte, durante el período dictatorial que terminó en el 1975, rango temporal en el cual las preocupaciones ambientales no estaban en la agenda de las discusiones230.
Claro que, en España, el desarrollo de las regiones siempre estuvo asociado a la disponibilidad de agua, como se puede percibir, a modo de ejemplo, en la árida región del Mediterráneo, donde el desarrollo del turismo sólo se produjo después de la ejecución de diversas acciones de planificación y de gestión del agua – con reservas, trasvases de ríos y también inversiones en desalinización. Parcialmente solucionado el problema de la disponibilidad de agua, no sólo con las ya mencionadas obras, sino también con una política hidráulica centrada en la economía de los recursos (eficiencia), en el uso de recursos no convencionales (tales como la desalinización y la reutilización), e
228 Piel de toro es una manera por la que los españoles se refieren al territorio del país, en referencia a su forma.
229 Ejemplos son los proyectos de transposición de los ríos São Francisco y Paraíba do Sul, objeto de demandas propuestas por el Ministerio Público Federal. En cuanto al Río São Francisco (región Noreste) noticias disponibles en: <http://www.mpf.mp.br/pgr/noticias-pgr/Suspensas-as-obras-do-projeto-de- transposicao-do-Rio-Sao-Francisco>. Fecha de consulta: 25-5-2018. En relación con el río Paraíba do Sul (región Sudeste), noticia disponible en <http://www.mpf.mp.br/rj/sala-de-imprensa/noticias-rj/mpf-rj- move-acao-contra-projeto-de-transposicao-do-rio-paraiba-do-sul>. Fecha de consulta: 25-5-2018.
230 Un ejemplo de esto es la transposición Tajo-Segura, obra anunciada en 1968 y concluida una década después (noticia disponible en: <http://www.iagua.es/noticias/espana/iuaca/16/05/10/37-anos-unidos- trasvase-tajo-segura>. Fecha de consulta: 25-5-2018). La época de Franco también dejó un legado de 515 embalses artificiales, como se ve en <http://franquistas.blogspot.com.es/2010/08/515-pantanos-de- francisco-franco.html>. Fecha de consulta: 25-5-2018.
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incluso en la creación de verdaderos mercados de agua, queda enfrentado, con algunos retos todavía pendientes, uno de los problemas extremos relacionados con el agua: el fenómeno de la escasez (sequía).
Otro fenómeno extremo, no obstante, también tiene recurrencia en el territorio español, siendo igualmente merecedor de una regulación amplia: la incidencia de las inundaciones. La legislación española ya había tratado el tema, tanto en la legislación de aguas como sobre la perspectiva de la protección civil, desde el año 1985. Una década más tarde se aprobó la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil frente al Riesgo de Inundaciones, que dio base al Plan Estatal de Protección Civil frente al Riesgo de Inundaciones231. Este Plan se aprobó en el año 2011232, ya por lo tanto bajo los auspicios de las citadas directivas europeas (Directiva Marco de Agua y Directiva de Inundaciones) y del Real Decreto 903/2010, que produjo la transposición de la Directiva de Inundaciones al ordenamiento jurídico español, adaptando el contenido de los reglamentos relativos al Dominio Público Hidráulico, Administración Pública del Agua y Planificación Hidrológica al nuevo orden europeo.
La Directiva de Inundaciones se creó para suplir la carencia de la Directiva Marco del Agua, que se preocupa en especial por la protección de la calidad del agua frente al problema de la contaminación, apenas tocando de forma tangencial la cuestión de la cantidad del recurso o de los riesgos asociados a su gestión. En contraste, el enfrentamiento al problema de las inundaciones contó con una relevante producción normativa en España bastante antes de la regulación comunitaria. En efecto, es destacable la regulación interna anterior a la Directiva que surgió en el 2007, no sólo en el ámbito de la legislación nacional, como también en la regulación a cargo de las Comunidades Autónomas, las cuales tienen responsabilidad sobre la ordenación del territorio.
231 Resolución de 31 de enero de 1995, de la Secretaría de Estado del Interior, que publica el acuerdo del Consejo de Ministros que aprueba la Directriz Básica de Planificación de Protección Civil al Riesgo de Inundación (Boletín Oficial del Estado de 14 de febrero 1995). Disponible en: <https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-1995-3865>. Fecha de consulta: 18-12-2018.
232 Resolución de 2 de agosto de 2011, de la Subsecretaria, que publica Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de julio de 2011, que aprueba el Plan Estatal de Protección Civil frente al riesgo de inundaciones (Boletín Oficial del Estado de 1 de septiembre, 2011). Disponible en: <https://www.boe.es/boe/dias/2011/09/01/pdfs/BOE-A-2011-14277.pdf>. Fecha de consulta: 18-12-2018.
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1.2 NORMATIVA COMUNITARIA EUROPEA PARA AFRONTAR EL PROBLEMA DE LAS