La tesis que se sostiene en este capítulo es la siguiente: los planes estratégicos de cola-boración de primera generación –a pesar de sus condicionantes– se anticiparon, con in-tuición pero sin conocimiento cierto, al nuevo modelo de gestión urbana, es decir, a la gestión relacional o de redes propia de la gobernanza.
Los planes estratégicos en la provincia de Barcelona, y en general en la península Ibéri-ca y AmériIbéri-ca Latina, se iniciaron en la déIbéri-cada de 1990103y muy especialmente durante la segunda mitad. Los planes son herederos, como no podía ser de otra manera, tanto de la situación económica y social como del modelo predominante en la gestión pública urbana y municipal. Reconocerlos nos permitirá identificar mejor las condiciones de sus orígenes y desarrollo, así como sus aportaciones y las deficiencias que han de superar.104
103. El Plan estratégico de Barcelona, primer plan estratégico de colaboración, se inicia en el Ayuntamiento de Barcelona, el año 1987.
104. La reflexión critica de los planes estratégicos de primera generación es en parte también autocrítica por par-te del autor que ha participado en la dirección y asesoramiento de muchos planes estratégicos. La crítica razonada es la clave para la innovación y el progreso. Sin actitud crítica difícilmente se observa el cambio y las nuevas posi-bilidades de acción. Sin critica, como diría W. Benjamin, «quizá nos retrasemos nosotros, pero el tiempo no».
Los planes estratégicos de primera generación en la provincia y en España, en general, tienen en común una serie de condicionantes en su proceso de producción que explican sus características comunes:
• La ciudad se entiende como una empresa y establece fundamentalmente relaciones de competencia entre ciudades.
• Surgen en una época en que se desacelera el crecimiento del gasto público en ge-neral y del municipal en particular.
• El predominio del new management como enfoque de gestión pública.
• Su origen se encuentra en los inicios de la era de la información: las infraestructuras y los servicios como factor determinante del desarrollo económico y social.
• La cultura del proyecto como factor dominante en la planificación. • La transformación de Barcelona es la experiencia referente.
La ciudad como empresa
En el contexto de los planes estratégicos de primera generación predomina una visión de la ciudad en que ésta es entendida como una empresa. Las ciudades se consideran las multinacionales de los países.105Dicha visión hace tres aportaciones importantes y de va-lor permanente a la teoría de las ciudades en las últimas décadas del siglo XX:
1. La ciudad se concibe como un activo para el desarrollo económico y social en lo local pero también de las regiones y naciones.
2. La ciudad, al ser entendida como una empresa, se remite a una concepción integral de la misma y la necesidad de coordinar las actuaciones del conjunto de actores y sec-tores ciudadanos.
3. La estrategia de una ciudad debe ser una acción consciente y deliberada: las ciuda-des necesitan un plan estratégico integral y basado en la colaboración entre actores y sectores de la ciudadanía.
Pero el hecho de que estas aportaciones fundamentales surgieran del enfoque de ciu-dad-empresa y ciudadanos-clientes condicionó no pocos planes estratégicos en sus pri-meras versiones (aunque algunos aún siguen con la misma «música») a priorizar los as-pectos económicos, la competencia entre ciudades, a buscar la satisfacción del ciudadano por encima de su implicación y a no dar importancia a que sea el gobierno democrático el que asuma el liderazgo estratégico.
Los planes estratégicos de segunda generación deben partir de las tres aportaciones se-ñaladas pero han de ser reestructuradas para responder al contexto de la sociedad red y gobernanza democrática.
96| La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática
105. Las eurociudades han sido definidas como las multinacionales europeas por J. Delors y P. Maragall. Véase Borja, J., Castells, M. Local y global. (Madrid, Ed. Taurus, 1998), pág.140.
La desaceleración del gasto público municipal y el protagonismo municipal en las demandas ciudadanas
Los ayuntamientos españoles, en los inicios de la década de 1990, si bien continuaban con un gasto público municipal en aumento, habían reducido notablemente su ritmo de creci-miento en relación a los primeros diez años de ayuntacreci-mientos democráticos, y se constata-ba que a pesar de estar aún pendiente la descentralización de recursos de las comunidades autónomas a los municipios, el gasto público municipal se estabilizaba en relación al PIB. Los ayuntamientos democráticos habían invertido en los primeros años una gran canti-dad de recursos en equipamientos y servicios en los barrios, que heredaban grandes de-ficiencias como consecuencia de las débiles inversiones en las décadas del franquismo. La mejora de los barrios con los ayuntamientos democráticos y el hecho de que los ayun-tamientos fueran la administración más próxima a los ciudadanos llevó a que los gobier-nos locales fueran los referentes principales de todas las demandas ciudadanas.
Durante la mayor parte de la década de 1980, el país se encuentra inmerso en una gran crisis económica y una pérdida importante del empleo, lo que obliga a los gobiernos lo-cales a intervenir en el ámbito del desarrollo económico y del empleo. Los gobiernos locales en la provincia asumen una gran variedad de actividades en el desarrollo econó-mico y social del territorio.
Los gobiernos locales en España, si bien tienen unas competencias básicas y exclusivas reducidas, es decir, ligadas a financiación vía tributos o transferencias obligatorias, pue-den actuar en casi todos los ámbitos de la vida económica, social y cultural siempre que consigan las fuentes de financiación adecuadas.106
Todo ello lleva a que los gobiernos locales asuman el desarrollo económico y social de sus municipios como responsabilidad propia, tanto por las demandas de los vecinos como por la necesidad de conseguir un mayor crecimiento de la renta para tener una más am-plia base tributaria y conseguir la financiación necesaria para continuar con su papel de proveedores de equipamientos y servicios.
El contexto de las políticas públicas: la nueva gestión (new management)
Los ayuntamientos son depositarios de la principal función de cualquier administración que se inscriba en el modelo racional-legal, definido por Max Weber y propio de las de-mocracias: asegurar el cumplimiento de la ley.
En este modelo o, mejor dicho, en este paradigma, los ayuntamientos deben garantizar el cumplimiento de la normativa municipal para regular el funcionamiento del conjunto del municipio y la equidad legal de los ciudadanos. Para esta función se crea el modelo bu-rocrático, caracterizado por que un conjunto de funcionarios protegidos por la ley asu-men el cumplimiento de la misma y gozan de un puesto de trabajo garantizado, altaasu-men-
altamen-106. Desde la década de 1980, los fondos europeos han servido para financiar no pocos proyectos munici-pales.
te definido y blindado de los políticos electos para asegurar la continuidad de la adminis-tración y salvaguardar sus funciones esenciales de los cambios de políticas y de equipos políticos en el gobierno.
Pero con el desarrollo del estado protector o estado del bienestar esta función de la ad-ministración pierde importancia y es el papel proveedor y gestor de recursos de la admi-nistración pública, en nuestro caso de los gobiernos locales, el que adquiere el mayor protagonismo. Desde 1979 hasta hoy el modelo de actuación de los ayuntamientos de España ha sido el de un ayuntamiento proveedor y gestor de servicios públicos.
En una primera etapa, el papel de proveedor de recursos y gestor de equipamientos y servicios se hizo a través de funcionarios públicos. La caracterización de un personal de la administración concebido para garantizar la ley y dar la estabilidad de la administración no resultaba adecuada para la provisión y, en especial, para la gestión de equipamientos y servicios públicos. La protección y la estricta delimitación de los puestos de trabajo eran incompatibles con los criterios de economía, eficacia y eficiencia que exigía una gestión de servicios.
La contradicción entre provisión y gestión de servicios llegó a su máxima intensidad al fi-nalizar la expansión del gasto público y al aparecer la necesidad de una gestión empre-sarial de los servicios públicos para maximizar los recursos y poder invertir en nuevos pro-ductos y servicios.
Los ayuntamientos de mayores dimensiones, antes de la nueva gestión pública, habían pasado, al menos, por dos etapas de reforma. La primera, al inicio de los ayuntamientos democráticos, cuando se estableció una elemental política de cumplimiento de los debe-res de los funcionarios destinada tanto a mejorar la gestión municipal, como el pdebe-restigio de la administración ante los ciudadanos: establecimiento de horarios y control de los mismos, incompatibilidades, duplicación de sueldos por cargos públicos, etc., que era consecuencia de la «recuperación» tras el abandono por parte del régimen anterior de la administración pública.
En una segunda etapa, a mediados de la década de 1980, se estableció una política a semejanza de la vigente en los países europeos, y muy especial en los países anglosajo-nes, que consistía entre otras medidas en desconcentrar la administración en unidades de gestión de carácter público más autónomas y dotadas de objetivos específicos, utili-zación de los presupuestos como instrumentos de gestión (presupuestos en base 0 y presupuestos por programas o proyectos) y descentralización territorial de los procesos de decisión y gestión, entre las más importantes.
Esta línea de reformas dio una vuelta de tuerca más con la nueva gestión pública en los años 1990, consistente no sólo en introducir criterios de gestión empresarial sino, en especial, en introducir a las empresas privadas en la gestión de los servicios públicos, y crear un merca-do o submercamerca-do para los servicios municipales.
La etapa de la nueva gestión pública en la que hoy en día todavía siguen instalados la ma-yoría de los ayuntamientos se caracteriza por la contratación externa de servicios municipa-les, la inyección de competitividad en los servicios públicos, gestión de servicios orientados a la satisfacción del ciudadano, la gestión de calidad de los servicios públicos a través de las normas ISO o la metodología EFQM, entre las medidas más destacadas.
La adopción, por parte de los ayuntamientos, de técnicas e instrumentos de gestión de las empresas privadas que lleva incluso a la formación de su personal directivo en escue-las de gestión empresarial junto a la necesidad de cooperación de la iniciativa privada en la financiación de proyectos públicos o de interés público, son los dos grandes ejes del new management. Así, en esta etapa, florecen las entidades de capital riesgo o capital semilla con fondos públicos y privados, las diversas fórmulas de financiación mixta de grandes infraestructuras y equipamientos, etc.
Los planes estratégicos de primera generación son fruto de esta etapa. Ellos mismos son el resultado de la aplicación en el territorio de una técnica de planificación regular en el mundo empresarial: la planificación estratégica. Por otra parte, su principal finalidad es la colaboración con el sector económico privado y la iniciativa social para poder priorizar los proyectos más necesarios y motores del desarrollo económico y social, y encontrar la co-laboración empresarial e institucional para acometer su realización.
La gobernanza democrática, como hemos señalado, incorpora la preocupación de la nue-va gestión pública en la gestión más eficaz y eficiente de servicios públicos. Pero la fina-lidad del gobierno no es gestionar adecuadamente una oferta de servicios públicos, sino su papel de promotor y organizador, en tanto que gobierno representativo de la ciudada-nía, de la capacidad del conjunto de la sociedad para conseguir un mayor desarrollo eco-nómico y social o, si se prefiere, de la construcción colectiva del desarrollo humano. La gestión relacional propia de la gobernanza incorpora la gestión de los servicios públi-cos pero la subordina a un papel de apoyo a la acción de construcción o mejora de las capacidades de desarrollo del territorio. Por esta razón, el papel del plan estratégico será diferente entre un paradigma en que el gobierno aparece como responsable de la provi-sión de unos proyectos estructurantes y otro en que la principal relación del gobierno con la ciudadanía no es la provisión ni gestión de servicios sino su papel de representante de-mocrático y, en función de ello, organizador de la construcción colectiva de la ciudad.
Las infraestructuras y servicios como principal factor de desarrollo económico: los inicios de la era de la información
La visión del desarrollo económico y social en los inicios de los planes estratégicos de primera generación es propio de la década de 1990: la prioridad de las infraestructuras y servicios tanto para el desarrollo económico como para la equidad social.
En los inicios de la planificación estratégica, la sociedad de la información empezaba a ser un tema emergente pero aún no se habían extraído todas las consecuencias que con-lleva la revolución tecnológica de la información. Recuérdese que la generalización del or-denador personal se produjo a finales de la década de 1980 y el uso comercial de Inter-net se inicia en 1994.
Se vive aún en el enfoque de desarrollo económico de las sociedades industriales oc-cidentales, en las que los servicios avanzados son el principal elemento de innovación en la producción. Las tecnologías de la información se consideran una tecnología trans-versal a aplicar en todos los sectores económicos y sociales al igual que, por ejemplo,
la electricidad, pero aún no son consideradas como la base tecnológica de una nueva economía y una nueva sociedad: la sociedad del conocimiento o la sociedad informa-cional.
La sociedad del conocimiento, también denominada sociedad informacional o sociedad red, es entendida como una transformación social y urbana tan rupturista como el cam-bio que significó el pase de la economía y sociedad agrícola y manufacturera a la socie-dad industrial. De hecho, esta concepción empezó a generalizarse una vez publicada, en el año 2000, la monumental y excelente obra de M. Castells La era de la información. Los planes de primera generación se plantean como objetivo la transformación hacia la so-ciedad del conocimiento, pero no pocos de ellos aún están instalados en los factores de desarrollo económico propios de la sociedad industrial y apenas dan valor a los elemen-tos intangibles y organizativos del desarrollo.
En los planes de primera generación todavía se concede poca importancia a las redes sociales para el desarrollo económico, al capital social y a los valores de confianza, cola-boración, compromiso, sentido de pertenencia y espíritu emprendedor, puesto que tení-an un papel complementario a las infraestructuras y los grtení-andes equipamientos. Es de-cir, se da escaso valor a lo intangible en el desarrollo económico y social, olvidando que la misma energía es un intangible. Lo intangible era escasamente considerado en el mar-co de la sociedad industrial avanzada y del predominio del gobierno mar-como proveedor y gestor de servicios.
Pero de hecho, y aunque pueda parecer paradójico, las grandes aportaciones de los pla-nes estratégicos se sitúan en el plano de lo intangible, concretamente por las ideas anti-cipatorias que introducen en los territorios y, sobre todo, por el proceso de organización social que conlleva la elaboración de la estrategia.
La cultura del proyecto como dominante en la planificación
A pesar de que los éxitos de la planificación estratégica urbana están en los procesos de organización social y en los proyectos intangibles, como se ha señalado, no es suficien-temente reconocido por parte de los directivos de planes estratégicos que continúan atrapados en los principios de la planificación estratégica que rezaban que lo principal era identificar proyectos, y en particular proyectos físicos (de infraestructuras o grandes equi-pamientos o de transformación urbanística).
Sin negar la importancia de los grandes proyectos cuando son adecuados, es decir, cuan-do son convenientemente usacuan-dos por la ciudadanía, los planes estratégicos de primera generación insistieron, y en algunos casos aún insisten, demasiado en ellos. En particu-lar, cuando no se disponía de los recursos ni las competencias para ello, se dedicaron a impulsarlos como su principal actividad.
La organización del plan estratégico ha sido muy útil en no pocas ocasiones, cuando ha hecho de intermediación entre los actores y ha conseguido que lograran ponerse de acuerdo en la formulación o el diseño de proyectos. Pero sin duda la intermediación es una actividad organizativa, y no ejecutiva, del plan.
Centrarse en el impulso y seguimiento de proyectos físicos de la ciudad ha sido una he-rencia de la situación de partida de los planes que ha impedido que tuvieran un mayor impacto social. Así, por ejemplo, en su etapa de evaluación han priorizado conocer el ni-vel de ejecución de los proyectos, más que el desarrollo global de la ciudad, que es más complejo y no esta determinado por la realización de los proyectos. Por otra parte, no ha valorado su contribución con indicadores a la mejora de la capacidad de organización de la ciudad.
La referencia a la experiencia de Barcelona
En la década de 1990, la ciudad de Barcelona se ha considerado en el mundo como ejemplo de transformación urbana. Una transformación liderada por el ayuntamiento de la ciudad, y más concretamente por el alcalde, que consiguió convertir una ciudad poco conocida en una ciudad de vanguardia a nivel mundial y el modelo de gestión del cam-bio urbano en motivo de estudio e imitación por la mayoría de ciudades que querían te-ner un papel protagonista en el sistema de ciudades regional, nacional o internacional. El proceso de planificación estratégica de Barcelona, y muy especialmente la novedad y el éxito que supuso su I Plan Estratégico, ha sido escogido como buena práctica a nivel mundial, pero sobre todo en las ciudades latinas, tanto americanas como europeas, y en los municipios de la provincia de Barcelona de un modo especial.
La adopción por la mayoría de planes de primera generación del denominado «modelo de Barcelona de planificación estratégica» ha tenido, como toda buena práctica, aspec-tos positivos pero también negativos.
Entre los positivos, poder disponer con rapidez de los dispositivos organizativos y las me-todologías que han mostrado utilidad en una experiencia exitosa y que bastantes muni-cipios consideran posible y deseable desarrollar. Entre los negativos, que la adaptación se hace de manera acrítica, como acostumbra a ser frecuente con el uso de las buenas prácticas. Es decir, sin considerar que la metodología y los instrumentos han sido utiliza-dos con éxito porque se correspondían con una realidad económica, social e institucio-nal que es propia de cada ciudad y que, por tanto, hay que revisar, como así hicieron la ma-yoría de las grandes ciudades españolas, en especial Bilbao, Málaga, Sevilla y Valencia. Lo que realmente todo el mundo debió y debe copiar del I Plan estratégico de Barcelona es su capacidad para adaptar una metodología propia y adecuada a la situación económica y social de la ciudad con la finalidad específica de dar una continuidad a su desarrollo eco-nómico y social más allá de los Juegos Olímpicos de 1992, en base a la cooperación públi-ca y privada y al respaldo de los principales sectores ciudadanos. El mensaje correcto era: «haga lo que ha hecho Barcelona, pero no como lo ha hecho Barcelona», ya que esto