La gestión relacional tiene dos dimensiones que podemos diferenciar analíticamente: la interna relacionada con la mejora de la capacidad de organización de la ciudad o muni-cipio, y la externa o gestión intermunicipal.
La gestión relacional de la ciudad: gestión de redes de actores y participación ciudadana
Si, como se ha venido señalando, la capacidad de innovación y progreso de las ciuda-des es consecuencia de las relaciones sociales, de la densidad, complejidad y diversidad
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74 Ver Giddens, A. Un mundo desbocado. Madrid, Ed. Taurus, 2000. (Págs. 81 a 97).
75. Giddens, A. «Un mundo feliz: El nuevo contexto político», en Defensa de la sociología. Madrid, Ed. Alian-za, 2000, págs. 79 a 94.
de estas relaciones, así como de la calidad de sus interacciones e interdependencias, de-penderá del progreso tecnológico y desarrollo económico y social, así como de su sos-tenibilidad.
La gestión de una ciudad deberá entenderse como una gestión de redes sociales, y de la complejidad de los «roles» profesionales y actividades sociales así como de la diversi-dad de la composición social de los territorios. De la gestión de redes dependerá tanto la sostenibilidad como el progreso económico y social de las ciudades.
En la actualidad la gestión pública en los territorios no puede ser entendida solamente como una gestión de servicios y equipamientos financiados con fondos públicos. Hoy, la administración pública y en especial los ayuntamientos deben asumir a fondo que la con-figuración de unas relaciones sociales capaces de poner a la ciudad en marcha hacia el desarrollo humano, es decir, que la gestión de las interdependencias entre los distintos actores sociales es la principal finalidad de su actuación.
Es cierto que la provisión de equipamientos y servicios modifica las relaciones sociales en tanto que reduce las situaciones de pobreza o exclusión de determinados grupos so-ciales. O que un buen transporte público lo hace en tanto que favorece la movilidad y los intercambios.
Pero esta modificación de las relaciones sociales en el territorio es lo que el gobierno lo-cal debe tener siempre presente, y no sólo la eficiente gestión de un servicio. Esto signi-fica confundir el todo con las partes. Digámoslo una vez más: en gobernanza la gestión de equipamientos y servicios debe ponerse en función de la gestión relacional. Es decir, de aquella gestión que tiene directamente como objeto obtener una configuración de las relaciones sociales con mayor capacidad para construir colectivamente el desarrollo hu-mano.
La gestión relacional, como reiteradamente se ha señalado, es una gestión de redes. Por redes entendemos una serie de actores interconectados. Por tanto, la gestión de redes es una gestión de las interacciones o interdependencias entre los nodos.
Llegados a este punto es preciso matizar un poco más y distinguir las interacciones so-ciales de las interdependencias. Porque de lo contrario existe el peligro de que la gestión relacional se entienda como la gestión del todo por el todo y no se diferencie la impor-tancia de los actores en función de los distintos ámbitos o proyectos a impulsar. Toda temática en la ciudad: desarrollo económico, movilidad, bienestar social, seguridad, etc., depende del conjunto de nodos interconectados. Es decir, depende del conjunto de interacciones. Pero según cada tema hay unos nodos (actores y sectores ciudadanos) que tienen una mayor importancia que otros. Las interacciones no son homogéneas, sino que tienen una importancia desigual o asimétrica en función de cada temática o reto ur-bano (de ahí, la característica de flexibilidad de las redes sociales). Es decir, todo depen-de depen-de todo y todos depen-dependepen-demos depen-de todos, pero en función depen-del tema o reto depen-dependepen-demos de distinta manera.
En esta perspectiva se definirá como interdependencias en sentido estricto (en sentido amplio son iguales a interacciones) aquellas interacciones entre los actores de los que efectivamente depende la estructuración del sector. Es decir, interdependencias son las
relaciones entre los actores más importantes, que estructuran un sector, ámbito te-mático o reto, y sin su concurrencia es imposible desarrollar o reformar el mismo. De una manera similar, un proyecto-red significa que su realización depende de la acción de diferentes actores interdependientes. Es decir, que contribuyen con recursos econó-micos o humanos a la realización del mismo, y sin ellos la realización no sería posible. En este caso, el proyecto puede afectar a muchos nodos (actores o sectores sociales), pero de entre ellos sólo unos pocos tienen las capacidades para desarrollarlo o frenarlo. Ha-blamos, pues, de redes de interdependencias e incluso de cooperación público-privada sólo en los casos de actores que necesariamente tienen que concurrir para el desarrollo de un tema, sector o proyecto.
En la perspectiva de la gobernanza, afrontar un reto o un proyecto significa que es necesa-rio convocar a todos los actores interdependientes, pero no a todos los sectores que direc-ta o indirecdirec-tamente esdirec-tarán beneficiados o perjudicados por el susodicho reto o proyecto. Las redes, por tanto, implican horizontalidad para poder identificar los intereses y retos de los distintos actores, articular estos intereses de manera complementaria en estrate-gias y proyectos y compromiso de acción para realizarlos.
Ejercer el liderazgo en la gestión de redes por parte del gobierno local significa la posibi-lidad de crear y programar redes en función de distintos objetivos sociales compartidos. Y, por otra parte, la capacidad y habilidad para conectar distintas redes de actores de tal modo que compartan objetivos y puedan disponer de un mayor volumen de recursos a disposición de los objetivos de las redes.
En opinión de M. Castells76la importancia de un nodo en una red depende de su capa-cidad de contribuir a los objetivos de la red. En nuestro caso, en una red de actores el li-derazgo político se logra por la capacidad de representar los distintos intereses y por el desarrollo de las habilidades para realizarlos mediante políticas y proyectos.
La gestión relacional no es sólo gestión de redes interdependientes, sino que incorpora la dimensión participativa. De lo contrario, la gestión relacional sería una gestión exclu-yente, puesto que las organizaciones o sectores con escaso poder de acción o reacción no serían tenidas en cuenta. Lo que asegura que estamos hablando de gobernanza de-mocrática, de una construcción del interés general, es la dimensión participativa, el con-tar con todos los sectores implicados e interesados. La distinción entre gestión de redes, participación ciudadana y respaldo social a políticas o proyectos es muy importante, de-bido a sus consecuencias prácticas. Una indiferenciación dificulta y puede llegar a impe-dir la operatividad de la gobernanza como modelo para gobernar.
Por participación ciudadana se entenderá el proceso de involucración del conjunto de sectores ciudadanos a través de entidades y organizaciones sociales, que no son pro-piamente actores en un ámbito concreto, con el objetivo principal de conocer sus intere-ses, retos y necesidades, para poderlas diferenciar de los posicionamientos. Es decir, en lenguaje de redes, participación es involucrar al conjunto de nodos en necesidades inter-conectadas.
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La participación ciudadana implica necesariamente la creación de espacios de ciudada-nía para la deliberación a la vez flexibles y bien organizados, es decir, con metodologías rigurosas y bien orientadas al objetivo de identificar, sistematizar y dar prioridad a los in-tereses sociales.
La participación ciudadana se entiende, por tanto, como un conjunto de procesos que tienen por finalidad la implicación ciudadana en el desarrollo de la ciudad. Participación no es, en gestión relacional, un simple proceso para canalizar demandas, sugerencias o recomendaciones hacia la administración municipal. Se trata de que la gente reconozca su importancia en el pasado, presente y futuro de la ciudad y se responsabilice de la mar-cha de la misma. Participación es compromiso y colaboración ciudadana.
En definitiva, gestión relacional de una ciudad es una gestión de redes; de redes de ac-tores (interdependencias) y participación ciudadana; que tiene por finalidad la mejora de la capacidad de organización y acción de la ciudad. Es decir, de la configuración de re-laciones sociales que favorezcan el desarrollo humano.
Características de la gestión relacional
La gestión relacional es, en buena medida, gestión de la estrategia compartida entre los principales actores y sectores ciudadanos. Implicará una visión compartida del futuro de la ciudad el establecimiento de unos criterios de actuación común entre los actores y unos proyectos de infraestructuras y servicios que den apoyo a la transformación de las rela-ciones sociales para avanzar en el desarrollo humano.
La gestión relacional prioriza la mejora de la capacidad de acción en torno a unos obje-tivos estratégicos compartidos. Tiene unas características que la distinguen de la gestión de servicios propia de la administración proveedora de recursos.
La gestión relacional, al contrario de la gestión gerencial de servicios regular de las admi-nistraciones públicas, no se preocupa tanto de hacer bien o mejor, sino de lo que se tie-ne que hacer. Gestiona el cambio de posicionamiento del ayuntamiento en las relaciotie-nes interinstitucionales, económicas, sociales, políticas y culturales de su entorno. Es decir, el objetivo de la gestión relacional es hacer las cosas correctas, más que hacer correcta-mente las cosas.
La gestión relacional mira sobre todo hacia fuera, intentando averiguar el valor de lo que se está haciendo, para innovar tanto en los productos o servicios como, sobre todo, en los procedimientos, y así crear un mayor valor. También mira hacia el interior con la pers-pectiva de determinar la eficacia y la adecuación de sus medios a las nuevas circunstan-cias de generación de valor, que la dirección estratégica está a su vez intentando crear. Las personas que tienen a su cargo la gestión o dirección estratégica son innovadoras al cambiar lo que hacen y/o cómo lo hacen sus organizaciones.
Este tipo de gestión o dirección es propio de los principales decisores y líderes de la or-ganización o de la ciudad, pues son ellos los que efectivamente disponen de la capaci-dad de transformación de la organización y de la ciucapaci-dad.
La gestión relacional de una ciudad, hoy, es el modo de promover y conducir el cambio urbano que se basa en la identificación de una visión estratégica compartida entre los principales agentes y en una dirección o gobierno de la ciudad que aglutine o coordine la acción de los principales actores públicos, privados y sociales bajo la dirección del go-bierno democrático local.
La gestión relacional (o estratégica) de una ciudad, para decirlo de una manera resumi-da, es un instrumento de gobernabilidad urbana que permite a los ayuntamientos pa-sar de ser una administración local, subordinada, en no pocos casos, en competen-cias y recursos a otras administraciones en la misma ciudad, a ser los protagonistas de un gobierno de la ciudad.
En la primera parte de este capítulo se han señalado las razones de la emergencia del rol de las ciudades y las transformaciones que están aconteciendo en las mismas, que exi-gen una dirección integral y relacional de la ciudad. También se ha señalado que el actor más adecuado para promover y liderar esta dirección o gestión urbana son los ayunta-mientos, por razones de conocimiento de los retos urbanos, por proximidad a los acto-res urbanos y como garantía de profundización y consolidación de la democracia en la era infoglobal.
Sin embargo, y con razón, se nos objetará que un gobierno local tendrá mayores posibi-lidades de convocar a los actores cuanta mayor autonomía, competencias y recursos ten-ga. Pero de ahí no se deduce que haya que esperar a obtener este fortalecimiento legis-lativo y económico de los ayuntamientos, sino que la misma gestión relacional es el camino para prestigiar, legitimar y posicionar mejor a los gobiernos locales ante el entra-mado de actores institucionales, económicos y sociales de la ciudad.
En este sentido, encontramos una característica diferenciadora de lo que se denomina gestión o dirección estratégica, que es su inscripción en una visión prospectiva,77es de-cir, que se anticipa a los acontecimientos o, aún mejor, contribuye a crear los requisitos que mejor se adapten a sus objetivos estratégicos.78
En definitiva, la gestión relacional no sólo se orienta al futuro, sino que crea futuro a par-tir de la estructura urbana actual. Es un tipo de gestión que busca tanto posicionar la ciu-dad como el gobierno local para aprovechar las oportuniciu-dades que se le presentan y, en la medida de lo posible, contribuir a crearlas.
La gestión de redes es, por tanto, una gestión rupturista con la dinámica de gestión cen-trada en las prestaciones y servicios competenciales, y en particular, en la provisión de recursos y en la producción o gestión directa o indirecta de los servicios públicos loca-les. En la perspectiva de la gestión estratégica lo fundamental es que la ciudad funcione, avance, gane en calidad de vida, disponga de expectativas de futuro, más que funcionen eficientemente los servicios públicos locales. Lógicamente, la eficiente gestión de las in-versiones y servicios públicos locales es una responsabilidad democrática, al tratarse de los impuestos de la ciudadanía, y un importante factor de desarrollo, al ser los gobiernos locales una de las principales entidades y empresas de la ciudad en cuanto al volumen
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77. Godet, M. De la anticipación a la ación. México, Ed. Alfaomega, 1995.
de recursos económicos. Por tanto, no sólo no hay contradicción entre la gestión rela-cional y la gestión de prestaciones y servicios públicos, sino que a medio y largo plazo la gestión de servicios debe integrarse en la gestión de las relaciones urbanas. Lo que se resalta es que la gestión estratégica de las ciudades constituye, hoy, un nuevo paradig-ma de gobierno para los ayuntamientos, unos nuevos valores y forparadig-mas de proceder que deberán reestructurar progresivamente las prioridades municipales.
Otro aspecto fundamental del carácter rupturista de la gestión relacional es que asume el cambio de escala en la gestión de la ciudad. Es decir, que el impacto de la era infoglo-bal crea una estrategia de espacios de la ciudad que se extienden no sólo más allá de su municipio, sino del mismo territorio del estado-nación al que pertenece el municipio. La gestión de redes de un gobierno local asume la ciudad como un proyecto integral que se realiza en diferentes espacios –metropolitanos, regionales, nacionales y macrorregiona-les– de ámbito internacional. En un mundo cada vez más globalizado, el territorio no de-limita las estrategias, sino que son éstas las que crean los territorios. En la era infoglobal emerge de nuevo lo local, lo municipal y su capacidad de relación y de intervención en las redes metropolitanas nacionales e internacionales.
La gestión relacional rompe con la visión, que hoy es más bien ficción, propia de las eco-nomías de estado-nación-mercado nacional, en que las administraciones son soberanas y excluyentes en sus territorios y que lleva a la jerarquización entre administraciones y a la exclusión más que a la colaboración. Gestión estratégica urbana significa adaptar la decisión y generar el proceso para que el gobierno local, el más próximo a la ciudadanía, promueva el proyecto integral de ciudad y asuma la dirección de la misma a través de la colaboración pública pero también privada en todos los espacios en los que se genera la calidad de vida de los ciudadanos, muy en especial en su territorio municipal.
La característica de «rupturista» del planteamiento de gestión de redes urbanas significa que en las siguientes páginas analizaremos las condiciones adecuadas de su inicio y pri-meros desarrollos, teniendo en cuenta que no puede ser asumida por el funcionamiento administrativo regular de la administración y tampoco puede provocar un colapso. Se tra-ta de adecuar progresivamente las fórmulas organizativas para que emerja lo nuevo y, una vez consolidado, pueda reestructurar el funcionamiento organizativo de los ayuntamientos.
La gestión intermunicipal: planteamiento en clave de gestión de redes
Las redes no terminan en un territorio delimitado administrativamente, sino que lo supe-ran y se configusupe-ran nodos interconectados a nivel regional, nacional e internacional o mun-dial. La intensidad de las interacciones en muchos temas clave para la calidad de vida de la población no coincide necesariamente con los territorios más próximos geográficamen-te. Veamos el tema con mayor detalle.
La creciente interdependencia económica y social entre los territorios significa que cada uno de ellos, y muy especialmente las ciudades (o de modo más general, los municipios), amplían la cantidad de territorios con los que interaccionan a la vez que incrementan la intensidad de dichas interacciones. Los intercambios y pasantías de profesores y estu-diantes entre universidades no cesan de aumentar en extensión geográfica y en
intensi-dad; los municipios turísticos reciben visitas de una procedencia cada vez más variada; la oferta de mercancías al consumo en los mercados es cada vez más diversificada en ti-pologías, calidades y origen geográfico, etc. Por otra parte, la innovación constante, la emergencia de las buenas prácticas y su difusión universal a través de Internet, compor-ta que la observación entre unos y otros sea permanente.
Este tipo de interdependencia fortalece la autonomía y no la subordinación en los territorios que tienen una delimitación política administrativa y, por tanto, un gobierno, como es el caso de los municipios y las regiones. La multiplicación de dependencias o, incluso mejor, de interdependencias da margen de autonomía para la elección de políticas y de alianzas. Acontece el mismo principio válido en las relaciones internacionales: un país pequeño o dé-bil sólo puede ser independiente si logra ser dependiente de más de un país grande o po-deroso.
La era infoglobal genera un medio que favorece la aparición de fenómenos que sin duda van a intensificarse con el transcurso del tiempo, que están quebrando la forma de go-bernar y gestionar los territorios propios de la era industrial y del estado de bienestar. En-tre ellos destacamos:
Las ciudades definen de manera autónoma su estrategia:
la superación del marco competencial de los gobiernos territoriales
En el contexto indicado anteriormente, las ciudades definen de manera progresiva sus estrategias integrales. El éxito de la planificación estratégica en todo el ámbito latino es una buena prueba de ello. Sólo en España se han identificado 187 municipios,79más de 20 solamente en Andalucía, que disponen o han iniciado la elaboración de un plan estra-tégico. En la provincia de Barcelona, con más de 90 planes estratégicos elaborados des-de 1988, casi 250 municipios han elaborado un plan municipal o bien han participado en uno comarcal o de ámbito supralocal.80
La gran mayoría de estos planes han sido promovidos y son presididos por un alcalde o alcaldesa que han convocado a los principales actores de la ciudad y a las principales entidades representativas de los diferentes sectores de la ciudadanía. Lo más destaca-ble, desde el punto de vista de la manera de gobernar, es que no se ha solicitado la co-laboración de la ciudadanía para elaborar un plan de actuación del ayuntamiento o para elaborar el presupuesto municipal ahora que están de moda los presupuestos participa-tivos. No, esto no constituye ningún hecho diferencial, puesto que se convoca a la cola-boración y a la participación en el ámbito de las competencias municipales. La novedad