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La ciudad de Bogotá es un ejemplo de transformación urbana positiva, en un contexto o, mejor dicho, en un entorno de país altamente negativo caracterizado por unos bajos índices de crecimiento económico, un recrudecimiento del conflicto guerrillero, el mante-nimiento de las actividades del narcotráfico y la violencia en el conjunto del país.

El desarrollo urbano y social de Bogotá en unas circunstancias externas e internas alta-mente desfavorables constituye un ejemplo, tanto para las ciudades y regiones de Amé-rica Latina como de Europa, de la capacidad de los gobiernos territoriales, y en especial locales, para desarrollar políticas de cohesión social articuladas con otros actores, espe-cialmente la ciudadanía, capaz de generar la autoestima, la confianza y la ilusión entre la población que pone en marcha a las ciudades, así como a las regiones, hacia objetivos de desarrollo humano.

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41. Véase documentos de indicadores comparados: Valencia, motor del Mediterráneo. Año 2005 y 2006. www.ceyd.org

42. Véase Valencia en los primeros años del siglo XXI. Análisis de la situación para la estrategia 2004-2005: Documento para el debate ciudadano. www.ceyd.org

43. Extraído del informe escrito por Josep M. Pascual Esteve y Amelia Fernández Paricio, Bogotá: cohesión

El desarrollo de la ciudad se inició en 1995 con la primera administración del alcalde, A. Mockus, y sus efectos ya fueron del todo visibles a partir de 1999. Hoy, el desarrollo de Bogotá empieza a ser ampliamente reconocido internacionalmente, en particular desde 2004, en que Bogotá recibió el primer premio «Ciudad de la Paz», otorgado a su actual alcalde, L. Garzón, por el Fórum Universal de las Culturas en Barcelona.

La singularidad del cambio social y urbano acontecido en Bogotá

La transformación social, económica, urbanística y cultural de Bogotá es muy relevante para el análisis y gestión de las políticas públicas territoriales en América y Europa por los siguientes motivos:

La predominancia de la política pública sobre la economía

Lo esencial ha sido el papel de los distintos gobiernos locales en la movilización de la ciu-dadanía y en la articulación de la capacidad de acción de los actores en la ciudad, y no el funcionamiento del mercado o la economía del país. El crecimiento de la renta y del empleo ha sido consecuencia de las estrategias cultural-educativas y de ordenación de la movilidad urbanística y generación de espacio público, y no de la liberalización de los mercados locales. El desarrollo económico ha sido consecuencia de la gestión estraté-gica de la alcaldía.

La constatación de la importancia fundamental de un gobierno local en el desarrollo humano de un territorio

En especial si actúa como gobierno estratégico, es decir, orientado hacia un proyecto de transformación compartido que recibe el apoyo e implicación de la ciudadanía y con volun-tad y capacidad de articular la colaboración de los actores económicos y sociales. El caso de Bogotá es ejemplar al ser sólo la ciudad en un contexto de decadencia generalizada en el ámbito de Colombia la que indica la vía de progreso para el conjunto del país. Otras alcal-días con posterioridad a Bogotá han seguido su ejemplo de desarrollar un proyecto propio de cambio (copiar no tiene sentido al ser distintas las condiciones de partida de cada dad) a partir de la mejora de la capacidad de organización y acción del conjunto de la ciu-dad. Así, por ejemplo, Medellín ha obtenido importantes éxitos en los últimos años.

Las políticas de cohesión social como generadoras de desarrollo económico, urbano y social, y no su consecuencia

Las políticas municipales de educación y cultura ciudadana articuladas en proyectos de transformación del espacio físico, destinadas a la mejora de la capacidad de organiza-ción y acorganiza-ción de la ciudad y sus instituciones, han sido el principal factor de desarrollo humano y urbano. Los recursos económicos a disposición de la alcaldía para el desarro-llo de los proyectos urbanos han sido notablemente superiores, pero su origen se en-cuentra en la misma fiscalidad municipal. El planteamiento de lo que hoy se denomina «Pacto por el Tesoro», unido al desarrollo de una cultura tributaria que implicó a la propia administración municipal y a la ciudadanía, fue su fuente diferencial de ingresos.

Los diferentes proyectos desarrollados por la alcaldía de Bogotá son buenas prácticas de gobernanza democrática territorial

En este sentido, la ciudad de Bogotá es un referente de las posibilidades de la gobernan-za como modo de gobernar con capacidad de generar un desarrollo económico y social, incluso en situaciones de entorno claramente desfavorables.

La situación comparativa de Bogotá: datos ilustrativos44

No se trata en estas páginas de hacer un análisis exhaustivo de la Bogotá de hace 10 años y la ciudad emprendedora que hoy encontramos, sino tan sólo de resaltar algunos de los ejemplos más contrastados y reveladores del importante cambio social y urba-no de la ciudad de Bogotá.

Bogotá es una ciudad de 7.029.000 habitantes, en un entorno metropolitano de 900.000 habitantes más, con una densidad de 3.529 hab./km2, y con un PIB per cápita de 2.756 dólares americanos. En Bogotá, el 56% de la población se encuentra en condiciones ob-jetivas de pobreza económica y social.

A comienzos de los años 90 existía en Bogotá una crisis de gobernabilidad generaliza-da como consecuencia de una muy importante crisis fiscal, un deterioro de los servicios de educación, salud y sociales, ausencia de civismo caracterizada por el deterioro de los espacios públicos y por la tasa de homicidios de las más altas de América Latina, con 80 homicidios por 100.000 habitantes en 1993. Todo ello acompañado de una gran descon-fianza hacia los responsables políticos, un desarraigo ciudadano con relación a Bogotá y una desconfianza hacia las posibilidades de futuro de la ciudad, capital de Colombia. A la crisis de gobernabilidad se le unía un gran deterioro de la economía regional y urba-na, que tuvo en 1999 su máxima expresión: en ese año se registró una caída del 8,8% de las exportaciones, lo que significó que éstas se situaran en un nivel 16 veces por de-bajo del promedio de América Latina. La inversión extranjera cayó en un 50%. El desem-pleo superaba el 20%.45

En la actualidad, los indicadores han tenido un sustancial cambio en positivo. La econo-mía de la región de Bogotá está creciendo por encima del 4%, mientras que Colombia se sitúa dos puntos por debajo. Las exportaciones están creciendo por encima del 30% (34% en 2004). La inversión extranjera está creciendo en los últimos años de forma su-perior al 100% (140% en 2004). El desempleo se redujo en 2004, 6 puntos respecto a 1999. En 2005 la ciudad se sitúa en el puesto 12 de la clasificación de competitividad de entre las 40 principales ciudades de América Latina, ganando tres puestos en tres años.46

En el ámbito fiscal, la ciudad obtiene la triple A internacional, es decir, la máxima seguri-dad o mínimo riesgo.

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44. Los datos tienen como fuente los estudios de la Cámara de Comercio de Bogotá, y en especial los es-tudios del Consejo Regional de Competitividad.

45. El cálculo del empleo es diferente en Colombia que en España, donde el desempleo sería notablemente superior, puesto que en España no se contabiliza el empleo en la economía informal.

Ha incrementado notablemente la cobertura de servicios desde 1999 a 2004. Así, por ejem-plo, la enseñanza ha pasado de un nivel de cobertura del 69% al 98%, la asistencia sanita-ria del 57% al 78% y los servicios públicos domiciliarios alcanzan el 98% de los hogares. La mejora en términos de gobernabilidad ha sido espectacular: desde hace diez años el índice de criminalidad se ha reducido un 63%, siendo Bogotá una de las ciudades más seguras de América en lo que respecta a índices de homicidio (23,8 por cada 100.000 habitantes). Este cambio social lo ha conseguido la población de Bogotá ocupando y respetando los espacios públicos, circulando en bicicleta más de 400.000 personas en una ciudad en que hace años esto era un gran peligro. La movilidad ha mejorado mucho y sus habitan-tes acuden al transporte público, el sistema de autobuses con calzadas exclusivas, aban-donando el coche de manera progresiva.

La ciudadanía considera que Bogotá ha cambiado en mucho y para bien en los últimos años. Aunque existen todavía grandes problemas por solucionar: los contingentes de per-sonas desplazadas a la ciudad que huyen de la guerra, los altos índices de pobreza ur-bana, la conexión entre las localidades en el interior de la ciudad, una gestión urbanísti-ca más eficiente, etc.; sin duda hoy nos encontramos una ciudadanía y unas instituciones que se sienten arraigadas en Bogotá, que consideran que el cambio es obra suya y que, por esta razón, confían y se ilusionan en que la ciudad continuará avanzando.

La gestión pública de la estrategia de cambio social y urbano: principales características de la gestión relacional generadora de cohesión social

La gestión estratégica global del cambio urbano tiene unos elementos que han sido de-sarrollados de manera plenamente consciente por parte de los gobiernos municipales y otros cuyos efectos importantes no habían sido del todo previstos. El resultado fue una estrategia singular de cambio y transformación positiva de la ciudad que se inscribe en el ámbito de la gobernanza y cuyas características principales pueden ser asumidas por gobiernos locales americanos y europeos, a condición de que sean capaces de configu-rarlas de modo específico e individual para su ciudad.

Los principales factores que pusieron en marcha a la ciudadanía y a los principales acto-res de Bogotá fueron y son desencadenados y liderados por los gobiernos locales du-rante el período 1995-2006 y, a nuestro juicio,47consistieron en:

• Un discurso acompañado con unas actitudes plenamente diferenciadas del primer alcalde del cambio, A. Mockus, que permitieron concebir a la ciudadanía expectati-vas de que la alcaldía sería diferente y alejada de las ineficiencias, burocracias y co-rruptelas anteriores.48Es decir, se produjo la generación de expectativas

razona-47. Éstas son las tesis surgidas de nuestro análisis cualitativo, después de debatir las diferentes hipótesis con más de 20 personas expertas en política municipal en Bogotá durante la última semana de marzo y pri-mera de abril del año 2006.

48. En períodos anteriores hubo alcaldes muy competentes, en especial Jaime Castro, anterior al primer man-dato de A. Mockus, que sentó las bases organizativas, políticas y fiscales y de reflexión estratégica que su-pieron aprovechar los futuros equipos municipales.

bles originadas en la complementariedad entre la actitud claramente innovadora del equipo municipal y la necesidad de cambio político sentida por la ciuda-danía.

• Las expectativas se vieron confirmadas por acciones inmediatas, visibles y ejempla-res por parte de la alcaldía en el espacio público y en el desarrollo de acciones edu-cativas y culturales para reformar la autoestima y la conciencia cívica de los ciuda-danos. Las expectativas confirmadas por percepciones de una nueva acción pública, es decir, la existencia de «victorias rápidas»,49generaron convencimien-to y confianza en la ciudadanía y la conmovieron para hacerla activa para con su ciudad.

• La continuidad de la estrategia compartida de la ciudad que se ha renovado per-manentemente desde 1996 a la actualidad. En el período 1992-1996 se elaboró el primer plan estratégico, que fue renovado por una nueva estrategia que se denomi-nó «Fuerza Capital» y desde el año 2001 ha sido sustituido por una estrategia de competitividad de la región Bogotá-Cundinamarca, que será ampliada a una estra-tegia interregional. Todas las estraestra-tegias han sido compartidas por los principales ac-tores de la ciudad y ha participado en la misma la mayor parte del sector económi-co y asociativo de la ciudad. En la estrategia actual participan en la mesa de dirección los 32 principales actores y más de 1.800 entidades que constituyen la base parti-cipativa de la estrategia de competitividad. La estrategia compartida ha facilitado que los diferentes cambios en la alcaldía se dieran en el marco de una misma continui-dad de la estrategia y sus proyectos estructurantes, como es el caso del «Transmi-lenio» y el proyecto de cultura ciudadana. A su vez, los cambios en otras institucio-nes también han mantenido la estabilidad de la estrategia.

• Los cuatro alcaldes que han regido la ciudad en estos cuatro mandatos han man-tenido la estrategia del municipio en la ciudad, dando los énfasis propios que di-ferenciaran su gestión municipal. Una alcaldía, la primera de Mockus, priorizó la re-forma tributaria, la cultura ciudadana y la creación de espacio público. Le siguió la administración del alcalde Peñalosa, que fue un gobierno claramente inversor en yectos estructurantes. Volvió de nuevo A. Mockus, que continuó los grandes pro-yectos y enfatizó la política educativa y cívico-cultural. En la actualidad, la alcaldía de L. Garzón es la que más marca sus prioridades en el ámbito de una continuidad en la estrategia de la ciudad. Así, señala las políticas de acción positiva e inclusión a los sectores más desfavorecidos en el marco de una misma política de desarrollo eco-nómico y social.

Si bien la acción de todos los gobiernos municipales se inscribe en el marco de lo que en Europa denominamos gobernanza, es el gobierno de L. Garzón el que lo ha asumido con mayor claridad. Las administraciones anteriores pusieron el énfasis en la acción del gobierno municipal y en el respeto y autoestima de la ciudadanía, «lo público es sagrado» fue uno de los eslóganes más conocidos de A. Mockus. En la actualidad, y ganado el prestigio por lo público o, más concretamente, en la acción 42| La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática

49. Término acuñado por la organización del Plan Estratégico de Durango (México), para señalar la impor-tancia de obtener con rapidez realizaciones de interés para la ciudadanía, para legitimar al gobierno local y generar confianza ciudadana en su gestión.

del gobierno local, el actual alcalde pone el énfasis en la construcción colectiva de la ciudad. Hoy se incide especialmente en la participación de los sectores más vul-nerables y excluidos por cualquier circunstancia económica, social, cultural o sexual para construir la Bogotá de todos los ciudadanos y ciudadanas.

• El despliegue de una amplia acción de cultura ciudadana que dio una intencio-nalidad educativa al desarrollo de los proyectos que se llevaban a cabo en la ciu-dad. Todos los proyectos de creación de espacio público, de movilidad, de creación de servicios y equipamientos, de gestión administrativa, de reforma tributaria, fueron acompañados de amplias acciones educativas y de divulgación de valores y actitu-des cívicas actitu-destinadas a favorecer el respeto por lo público, la tolerancia y el senti-do de arraigo y pertenencia a la ciudad. Esta política ha favorecisenti-do la preservación de los cambios urbanos, así como la confianza y la cooperación entre los actores y el compromiso y la implicación de la ciudadanía en el futuro de la ciudad.

• El establecimiento de un pacto implícito por la hacienda pública, acompañado de una amplia campaña de cultura cívica y tributaria, permitió una gran provisión de recursos para la hacienda municipal que posibilitó un desarrollo de proyectos como no se había conocido antes en la ciudad. Por otra parte, la cultura tributaria favoreció la responsabilidad y la exigencia ciudadana. El gobierno local, además, pudo establecer una contribución voluntaria equivalente al pago de un 10% de los impuestos, que está siendo seguida por un porcentaje significativo de ciudadanos, lo que constituye, sin duda, una novedad en las políticas urbanas actuales y una prueba significativa del buen funcionamiento del Pacto por el Tesoro y los efectos de la cultura tributaria.

• La «monumentalización» de los barrios a través de los equipamientos y servicios sociales, educativos y culturales. Los barrios populares han sido priorizados en las políticas de equipamientos y servicios públicos tales como bibliotecas, centros de atención al ciudadano/a, colegios públicos, etc. Las políticas municipales no sólo han actuado con un criterio redistributivo, sino que han procurado monumentalizar los barrios para generar autoestima e identificación con su ciudad y localidad. La monumentalización no se ha hecho a través de obras artísticas no conectadas con las necesidades básicas de la ciudadanía, sino que se ha hecho arte a través de los equipamientos colectivos, con la satisfacción de los derechos ciudadanos. El uso de los bienes públicos ha sido un factor de prestigio y consideración social, lo que es muy distinto cuando éstos son de mala calidad y los servicios a los pobres se con-vierten en «pobres servicios», generando segregación y estigma social.