Para singularizar los planes estratégicos de primera generación y diferenciarlos de los de segunda generación emplearemos la metodología de los ideales tipo Max Weber.107Esta metodología consiste en identificar las características más comunes y diferenciadoras del modelo y exagerarlas. El modelo tipo nunca es igual a ningún modelo realmente existen-te, pero todos los modelos, en nuestro caso planes, existentes son comparables con el modelo tipo y se parecen más o menos. Los planes existentes que se califiquen de pri-mera generación contendrán la mayoría de estas características, pero no todos las ten-drán todas, así como unas más acentuadas que otras.
De este modo se puede analizar un modelo o plan y señalar qué características y la in-tensidad de las mismas, propias de la primera generación o de la segunda, posee. Ello nos permitirá diseñar con mayor claridad el paso de un plan realmente existente hacia la configuración de un plan de segunda generación o inicio de la gobernanza democrática. Un modelo tipo de plan, en metodología weberiana, no tiene que corresponder necesa-riamente a un período temporal, si bien los condicionantes económicos, sociales e insti-tucionales señalan un período de tiempo en los que determinadas tipologías de planes tienen vigencia, por su adecuación a los retos de dichas situaciones. Se pueden encon-trar en otros períodos temporales planes con las mismas características, aunque muy probablemente serán planes disfuncionales.
102| La estrategia territorial como inicio de la gobernanza democrática
Ahora bien, si determinadas tipologías de planes, como los planes de primera genera-ción, son adecuadas para un mismo espacio socio-temporal, por ejemplo la provincia de Barcelona en los años de 1990, resultaría un anacronismo que hoy, con otros retos y cir-cunstancias, la elaboración de nuevos planes o segundas ediciones de planes estratégi-cos en la provincia se hiciera con el modelo tipo de planes de primera generación. Las características propias que en este momento han singularizado los planes estratégi-cos de primera generación son:
1. La prioridad es el desarrollo económico y social. Si bien los planes estratégicos han incorporado objetivos y proyectos de sostenibilidad desde prácticamente los inicios, el objetivo fundamental eran los proyectos con mayor incidencia en la economía y la cues-tión social. De hecho, ha sido muy habitual diferenciar, en la década de 1990, entre pla-nificación estratégica de tipo económico y social y estrategia urbanística de los planes generales de ordenación urbana.
2. Predominio de lo tangible: los proyectos tangibles de infraestructuras y equipamien-tos han sido los dominantes. Las infraestructuras de tecnologías de información y co-municación, los parques tecnológicos y científicos, los puertos, aeropuertos, ferrocarri-les, los transportes públicos, las nuevas centralidades, viviendas, los parques urbanos, etc., han sido los temas estrella tanto por cantidad como por su carácter prioritario. Las desigualdades educativas y culturales, la individualización de las relaciones sociales, la identidad ciudadana, la equidad de genero, la multiculturalidad, etc., es decir, los te-mas y proyectos intangibles que son los más específicos de la sociedad del conocimien-to, si bien han sido tratados en no pocos planes de primera generación, han tenido es-casa prioridad. La eses-casa valoración de los intangibles, y en concreto de los procesos de organización social propios de la sociedad industrial avanzada y del enfoque del new ma-nagement, aún está impidiendo a algunos planes estratégicos reconocer lo que las dife-rentes evaluaciones sobre planes estratégicos apuntan: que la principal aportación de los planes es el valor de organización social, por encima de la identificación y, sobre todo, la realización de proyectos de infraestructuras y servicios innovadores.
Los planes de primera generación tuvieron muy presente el análisis de las posibilidades internas en relación al entorno para identificar las oportunidades y peligros para el terri-torio. El análisis DAFO108era el principal elemento de referencia para identificar o priorizar los proyectos a desarrollar. Esta perspectiva de análisis, que sin duda es un modo racio-nal y muy adecuado para la elaboración de cualquier estrategia, pierde fuerza cuando muchos planes, en su etapa de impulso y seguimiento, sólo se fijan en la realización de los proyectos y dejan de considerar de manera permanente la evolución general de la ciu-dad y del entorno cambiante.
El abandono de la estrategia para sólo fijarse en el seguimiento de los proyectos, en bas-tantes ocasiones ha dificultado que el plan pudiera proporcionar todos los beneficios de ser el marco de referencia común a todos los actores e incidir de una manera más nota-ble en el fortalecimiento de la acción colectiva.
La cultura del proyecto tiene su prevalencia en el dominio del paradigma del gobierno como proveedor y gestor de recursos, puesto que éstos necesitan proyectos concretos para poder conseguir o aplicarlos.
La influencia del new management es tan importante que algunas organizaciones de pla-nes estratégicos, en vez de convertirse en espacios de encuentro entre actores en el mar-co deliberativo por excelencia de los retos que tiene planteados el territorio para ir instru-mentando respuestas colectivas decidieron, por miedo a «deslegitimarse», impulsar proyectos propios, algunos de ellos en competencia con otras áreas municipales u otras entidades de la ciudad.
La organización de un plan estratégico, ya sea asociación, fundación o instituto, no pue-de disponer pue-de los recursos suficientes para ser la institución ejecutora pue-de un proyecto estructurante ni tiene sentido que desarrolle otro tipo de proyectos sin valor estratégico. Si lo hiciera se convertiría en una entidad o departamento más en competencia con otros y perdería, de este modo, todas las oportunidades de ser la referencia para la construc-ción colectiva del territorio y su labor de intermediaconstruc-ción en conflictos en relaconstruc-ción a los pro-yectos clave del territorio. Los únicos propro-yectos que son recomendables que lleve a cabo directamente una organización para el desarrollo estratégico son proyectos piloto que, por una parte, no sean competencia de ningún departamento o entidad y, por otra, sir-van para utilizar o ejemplificar la gestión relacional o estratégica.
3. Una definición reducida y de carácter general de la visión o modelo de ciudad. Aun-que existen muchas y notables excepciones, no pocos planes estratégicos han acometido la identificación y desarrollo de las principales variables definitorias del modelo de ciudad. A menudo se ha optado por una visión, también denominada objetivo central, muy reduci-da y sobre todo de definición muy general, cuando no obvia, en el sentido que no singula-rizaba la opción estratégica de la ciudad. La mayoría, además, contaba con unas líneas o ejes estratégicos de las mismas características que señalaban la línea de desarrollo econó-mico, sostenibilidad, cohesión social, infraestructuras-territorio, y agrupaban los diferentes proyectos a desarrollar. Este esquema, que sin duda tuvo la gran ventaja de ordenar los pro-yectos y propuestas de actuación en el territorio y priorizarlas, lo que es una gran aportación en un territorio en que nunca se han ordenado las propuestas de toda la sociedad ni mucho menos se han priorizado, en la actualidad resulta insuficiente para lo que la gobernanza pre-cisa. Hoy es necesario disponer de una estrategia compartida con la suficiente consisten-cia, aceptación y compromiso para ser un referente válido y «obligado» para todos los ac-tores y, lo que es muy relevante, para las planificaciones sectoriales en todo el territorio. La escasa importancia en la definición y el modelo de ciudad ha llevado a un buen nú-mero de planes a centrarse en el impulso y evaluación de los proyectos, abandonando el seguimiento y la evaluación concreta de la ciudad en función de indicadores que se-ñalaran su adaptación al modelo de ciudad considerado tanto posible como deseable, aunque aquí también disponemos de muy notables excepciones, como es el caso de Bil-bao metropolitano, Málaga, Valencia y Zaragoza, por poner algunos ejemplos de gran-des ciudagran-des a nivel de estado español.
4. El desarrollo estratégico por la reiteración de planes. La valoración de los proyectos por encima de la evaluación de la ciudad es propia del enfoque dominante del new
nagement, al tener este enfoque sólo en cuenta el impacto de los servicios y proyectos en la ciudad y su repercusión en el ayuntamiento, entendido éste como una empresa o entidad de servicios y no como el gobierno representativo de la ciudad. Al igual que una empresa que tiene en cuenta el entorno pero sólo se fija en los proyectos y en los resul-tados de la empresa y el impacto en los clientes.
La ciudad es mucho más compleja que cualquier empresa, su desarrollo económico y social no depende, como hemos visto en capítulos anteriores, de la realización de unos proyectos, por más importantes que éstos sean. La ciudad es una construcción colecti-va en la que están implicados muchos actores y en la que la actitud y disposición de la ciudadanía es un elemento clave. Este empobrecimiento de visión unido al escaso papel de la organización de un plan estratégico en la gestión de proyectos estructurantes o mo-tores, ha llevado a bastantes municipios a repetir la elaboración de planes para no per-der influencia social.
Con ello no quiero decir que no sea necesario repetir la elaboración de nuevos planes, pero debe estar justificado por un importante y repentino cambio de entorno en la ciu-dad, como el que ocurrió en la ciudad de Rosario, en Argentina, cuando se produjo la quiebra financiera en el país. O un cambio de posicionamiento de la ciudad en el siste-ma de ciudades de referencia, como el paso del primer plan estratégico al segundo en Barcelona con posterioridad a los Juegos Olímpicos, o una quiebra o paralización de los procesos de implicación de actores y de participación ciudadana, como el paso del pri-mer al segundo plan de Málaga, que tenía como uno de sus principales objetivos el re-lanzamiento del proceso debido al renovado y decidido apoyo del entonces nuevo alcal-de. O un cambio en la dimensión territorial de agentes implicados, como en el caso de Barcelona al pasar del tercer al cuarto plan estratégico en el que se incorporaron los al-caldes metropolitanos. Plantear como normalidad metodológica y no como excepciona-lidad la elaboración completa de planes estratégicos es el anacronismo, puesto que en un entorno en permanente cambio y en el que la innovación se convierte en la normali-dad en el conjunto de procesos económicos sociales e institucionales, cualquier estrate-gia debe ir renovándose de manera permanente.