simplemente porque exista más información sobre sus prácticas medioambientales a disposición de todos. Cambia sus prácticas cuando sus empleados, los consumidores, las ONG y los funcionarios del gobierno se sienten motivados y son capaces de usar la información para forzar la acción. O cuando las propias compañías llegan a la con- clusión de que revelar información impulsará su competitividad y pro- tegerá su reputación en las comunidades en que operan.
L a d i v u l g a c i ó n i n f o r m a t i v a e x i g i d a
p o r e l g o b i e r n o
Ninguna empresa desea adquirir fama de gran contaminador. Esa repu- tación puede dañarles en el mercado, enfrentarles con la buena voluntad de las comunidades vecinas y atraer el escrutinio de los gobernantes, los inversionistas y los ecologistas. Por tanto, los gobiernos emplean cada vez más el reflector del escrutinio público para fomentar el comportamiento responsable de las empresas. En lugar de obligarlas a que reduzcan sus emisiones, aquéllos exigen que las empresas publiquen informes sobre los agentes contaminantes y los residuos que sus instalaciones producen.
Quizá el ejemplo mejor conocido de esta estrategia puesta en mar- cha sea el Inventario de Emisiones Tóxicas (TRI) de los Estados
Otros grupos ecologistas brindan también acceso cómodo a los datos con explicaciones sobre las normas anticontaminantes y los riesgos para la salud humana, con objeto de ayudar a interpretar la informa- ción divulgada (véase http://www.scorecard.org).
El TRI ha inspirado reducciones notables en las emisiones de los establecimientos industriales. Trabajando al unísono con otras leyes y regulaciones, el TRI ha ayudado a reducir las emisiones contami- nantes en 1.500 millones de libras (680 millones de kg) equivalentes al 48% entre 1988 y 2000 (USEPA 2002a:12). Todo ello a pesar de que los entes del gobierno nunca habían pensado utilizar esos datos para verificar su conformidad con la ley. Su función era informar a los ciu- dadanos.
La fuerza que tiene la difusión pública ha estado clara desde el principio. Cuando los primeros datos del TRI se presentaron en un informe, muchas empresas que presentaban grandes emisiones de contaminantes –convirtiéndose en contaminadores a la vista del público– sufrieron pérdidas en el precio de sus acciones (Hamilton 1995:109). Ese nexo entre los datos del TRI y la percepción pública constituyó un estímulo poderoso para algunas compañías. De hecho, las empresas cuyas acciones experimentaron una mayor caída del precio el día en que el TRI divulgó sus emisiones, posteriormente redujeron éstas más que otras industrias competidoras. Las compa- ñías con pérdidas más significativas en su paquete accionario redu- jeron 835 g de contaminantes por cada mil dólares de ganancias, en comparación con los 77 g de otras industrias (Konar y Cohen 1997:120).
Muchas compañías reconocieron que el TRI, a la larga, había sido realmente una ayuda. Por ejemplo, los requisitos de los informes del TRI estimularon a la compañía Haartz, un fabricante americano de tejidos con revestimiento, a instalar un sistema de reciclado químico para reducir sus emisiones del solvente tóxico MEK, ahorrando unos 200.000 dólares anualmente (Doa 2003:104). Otras compañías obtuvie- ron reducciones que les ahorró dinero en multas, y cuando ellos pres-
taron más atención a cada paso del proceso industrial, la calidad de sus productos en general mejoraron.
Obviamente, el TRI no es perfecto. Un fallo notable es que no exige que las empresas pequeñas presenten un informe de sus emi- siones y residuos. Sólo las instalaciones que fabrican o procesan más de 25.000 libras (11.340 kg) de al menos una de las substancias quími- cas enumeradas en el TRI, o que usan más de 10.000 libras (4.536 kg) de al menos una de las substancias químicas del TRI están obligadas a presentar un informe. Eso hace que pasen inadvertidas para la población muchas empresas como tintorerías, gasolineras y numero- sos fabricantes pequeños y proveedores de servicios (Scorecard 2003). Además, el lapso de tiempo para ofrecer al público los nuevos datos disponibles sobre las emisiones es un promedio de 18 meses –lo que dificulta que el ciudadano rastree el comportamiento de una compañía en tiempo real– (USEPA 2002a; USEPA 2002b).
Otro fallo importante es que a pesar de que el TRI ofrece a las empresas un incentivo real para reducir ciertos tipos de emisiones tóxicas, no lo ofrece necesariamente para reducir la totalidad de los residuos que producen; por tanto, los datos demuestran que la canti- dad de emisiones in situ, tales como agentes contaminantes emitidos al aire en la vecindad de una fábrica, ha disminuido, sin embargo, las emisiones “fuera de la planta” –substancias químicas transferidas para el reciclado, la incineración, el tratamiento y el entierro de basu- ras– han aumentado desde 1988. Ello podría significar que las compa- ñías están almacenando y tratando más sus residuos en lugar de cam- biar de sistema tendiendo hacia procesos industriales menos contaminantes. Aunque ello sea un mejoramiento en relación con los contaminantes que se descargan directamente en una cloaca o que salen por una chimenea, no reduce las cantidades totales de residuos y es posible que simplemente se transfieran las substancias proble- máticas a otra comunidad donde el tratamiento final –y la potencial exposición o contaminación– tenga lugar (Harrison y Antweiler 2001:17).
L a g e s t i ó n e m p r e s a r i a l i d e a l
“[Una compañía responsable] se construye según el con- cepto de ecoeficiencia, enfatizando el hacer más con menos. Es rentable y continúa añadiendo valor ambiental y finan- ciero para sus accionistas, creando riqueza en la sociedad. Inventa sistemas de administración que la ayuden a mensu- rar, supervisar y continuar mejorando su actuación con res- pecto al objetivo de desarrollo sostenible. Se ajusta a las mejores prácticas de su sector y presenta informes regular- mente sobre su actuación social y ambiental. Su relación con todos en el exterior de la empresa es abierta y transpa- rente, al igual que dentro de la misma con aquellos que tie- nen un interés legítimo en sus actividades –los accionistas–. Se asegura de que sus decisiones sean justas y equitativas para con los afectados y fomenta la participación plena por medio de la consulta exhaustiva con sus accionistas antes de actuar”.
Unidos. El TRI es una relación de los contaminantes industriales –un
registro de contaminantes– que controla las industrias una a una y que
el gobierno pone a disposición en internet y en informes impresos. El TRI ha contribuido de forma decisiva a reducir los contaminantes industriales de los productos químicos que rastrea en un 48% entre 1988 y 2000, presionando a algunas empresas no sólo para cumplir las normativas estatales, sino para reducir la contaminación más allá de su obligación legal (USEPA 2002:12) (véase Recuadro 6.2).
Los Estados Unidos, Canadá, Holanda, Noruega y el Reino Unido poseen al menos una década de experiencia en operar registros com- pletos de contaminantes como el TRI. Respondiendo al éxito de estos registros, otros gobiernos han instituido o están a punto de crear su propio registro nacional de contaminantes que genéricamente se deno- minan “inventarios de emisiones o transferencias contaminantes” (PRTR). Hoy día, unos 60 países han desarrollado tales inventarios o están haciéndolo (Petkova et al. 2002:54; Irwin 2003) (véase Tabla 6.1).
E l é x i t o d e l o s i n v e n t a r i o s d e c o n t a m i n a n t e s
Los inventarios de contaminantes están brindando información pre- cisa que interesa y capacita a los ciudadanos, inversores y reporteros. Desde que se publicaron los primeros datos del TRI en 1989, estas lis- tas de contaminantes se han convertido en el sujeto informativo de los medios de comunicación. Los periodistas solían cubrir con más interés las noticias sobre compañías con varias instalaciones contaminadoras, o sobre las grandes emisiones de sustancias químicas de compañías que tradicionalmente no se consideraban grandes contaminadoras, como la industria papelera (Hamilton 1995:107).
Los datos del TRI han influido también en las decisiones de quien invierte en la Bolsa. En 1989, el día en que los primeros datos del TRI estuvieron disponibles, las empresas incluidas en el inventario esta- dísticamente sufrieron fuertes caídas de sus acciones en el mercado. Para las compañías cuyas emisiones eran tema de reportajes en los medios, la pérdida de su valor accionario fue superior –un promedio
Ta b l a 6 . 1 . E s t a d o m u n d i a l d e l o s i n v e n t a r i o s d e s u s ta n c i a s
c o n t a m i n a n te s 2 0 0 3
Países que llevan un inventario de sustancias contaminantes
Datos disponibles al público sobre las emisiones a todos los medios (aire, agua y tierra)
Australia Irlanda * Corea Noruega * Reino Unido *
Canadá Japón Holanda * Eslovaquia Estados Unidos
México (está preparando las normativas para el nuevo sistema obligatorio)
Países que ya han dado pasos para crear un inventario de sustancias contaminantes
Han dado pasos concretos como realizar informes públicos sobre los agentes contaminantes en un solo medio; un proyecto piloto o son miembros de la UE y por consiguiente tienen la obligación de participar en el Inventario Europeo de Emisiones Contaminantes (EPER)
Austria * Estonia * Hungría * Luxemburgo * Eslovenia *
Bélgica * Finlandia * Italia * Malta España *
Chipre * Francia * Letonia * Polonia * Suecia *
República Checa * Alemania * Lituania * Portugal * Suiza * Dinamarca * Grecia *
Países que han demostrado interés por crear un inventario de contaminantes
Ha trabajado con UNITAR, el PNUMA, o con la ayuda bilateral para diseñar un registro de contaminantes, o ha participado activamente en la preparación del Protocolo de Aarhus sobre inventarios de emisiones y transferencia contaminantes
Albania Brasil Ecuador Kazajstán Sudáfrica
Argentina Bulgaria * Egipto Rumania * Ucrania *
Armenia * Chile Georgia * Rusia Uzbekistán
Azerbaiyán Costa Rica Macedonia * Serbia y Montenegro * Taiwán
Bielorrusia Croacia * Moldavia * Tayikistán * Turquía
Bosnia y Herzegovina * Cuba Mónaco
Países que están usando o desarrollando un programa público de clasificación
Índices de Conformidad con las normas nacionales de contaminación de las instalaciones industriales dadas a conocer a la población, sin hacer públicos los datos de conformidad
China Indonesia Filipinas Tailandia
* Este país firmó el Protocolo de Aarhus sobre los inventarios de emisiones y transferencia contaminantes en Kiev en mayo de 2003. N.B.: El Registro de Contaminantes también se denomina PRTR en inglés o Inventario de Emisiones y Transferencias Contaminantes.
de 6,2 millones de dólares, según un análisis–. La reacción negativa de los inversores evidenció el cambio en las expectativas sobre los cos- tes potenciales relacionados con la contaminación que crean las empresas (Hamilton 1995:109-110; Konar y Cohen 1997:112). En otras palabras, los inversores se sorprendieron de la cantidad de con- taminación producida por sus compañías y se preocuparon por la publicidad negativa y los potenciales costes de la limpieza.
Para las comunidades con capacidad de organizarse, los datos del TRI pueden brindar un elemento de intercambio útil con que presionar a las compañías para que reduzcan las emisiones de las fábricas locales. Las compañías citan el activismo local como un factor significativo en sus decisiones de gestión empresarial (Hamilton 1999:106-7, 112, 118) y los datos TRI obviamente se han convertido en un instrumento que los activistas ya están comenzando a utilizar. Entre 1989 y 1994, por ejem- plo, los grupos de interés público y los activistas locales usaron los datos
del TRI en más de 200 informes para dar cuerpo a sus demandas de reducción de las emisiones de agentes contaminantes (Orum 1994:1). Hoy día, los ciudadanos de cualquier comunidad de los Estados Unidos pueden usar Internet para imprimir el informe detallado de las emisio- nes en su condado facilitadas por la base de datos del TRI, y puede incluso enviar un mensaje o espetar al gobierno sobre sus hallazgos en ese sentido.
El Inventario Nacional Canadiense de Emisiones Contaminantes (NPRI) ha seguido un rumbo similar al del TRI, brindando a comuni- dades y consumidores una información que éstos han utilizado para presionar a las compañías canadienses para que reduzcan sus emisio- nes. En los dos primeros días de su aparición en internet, 3 millones de internautas visitaron la página web de Canadian Pollution Watch, creada por una ONG canadiense con el fin de proporcionar acceso a los datos NPRI, y éstos enviaron 1.200 faxes a las empresas contamina- doras que allí aparecían (Antweiler y Harrison 2003:497).
A l g u n a s l i m i t a c i o n e s
Aunque los países han adoptado los registros de contaminantes con una velocidad poco usual, los gobiernos se enfrentan a numerosos obs- táculos para aplicarlos. Por ejemplo, es posible que las empresas no sepan estimar sus emisiones contaminantes, pues a menudo no están acostumbradas a compartir información con el ciudadano y temen que los datos se malinterpreten, creen mala publicidad, o revelen información confidencial sobre sus operaciones. Los gobiernos, con frecuencia, tienen problemas para casar los datos presentados por las compañías con la información que el gobierno recopila separada- mente. Los datos recogidos con fines de implantación podrían estar fragmentados entre diferentes departamentos del gobierno que tra- bajan con las emisiones al aire, vertidos al agua y residuos, cada uno con su propio enfoque y su propio criterio de supervisión. La ausencia de definiciones comunes o legales –por ejemplo, la definición de resi- duo– también puede suponer un problema.
Por otra parte, aunque los registros de contaminantes, obvia- mente, son una fuente útil y accesible de información sobre el com- portamiento de la compañía, no nos ofrecen un cuadro completo de todas las emisiones contaminantes. En general rastrean sólo una parte de las más de 210.000 sustancias que están reguladas o que cubren los inventarios de sustancias químicas de todo el mundo (CEC 2002:75). El TRI americano, por ejemplo, rastrea unas 650 substancias químicas (USEPA 2002:1). La mayor parte de los regis- tros de contaminantes no se ocupan de las empresas pequeñas ni de las que fabrican o procesan una cantidad inferior a la definida como valor umbral para las sustancias químicas clasificadas, y la mayoría no informa acerca de las emisiones tóxicas que se producen al utili- zar productos de consumo como los automóviles.
Tampoco se aplican los requisitos presentados en los inventarios de contaminantes a todos los sectores económicos –un hecho que puede sesgar la comprensión pública de los problemas de contaminación–. Por ejemplo, hasta 1998 el sector minero de metales no estaba obligado a presentar un informe al TRI americano. Sólo cuando las compañías mineras fueron añadidas al inventario se comprobó que dicho sector producía emisiones superiores a cualquier otro sector económico, repre- sentando en 2000 el 47% de las emisiones totales (USEPA 2002:2).
E n l o s d o s p r i m e r o s d í a s
d e s u a p a r i c i ó n e n i n t e r n e t ,
t r e s m i l l o n e s d e i n t e r n a u t a s
v i s i t a r o n l a p á g i n a w e b
d e C a n a d i a n P o l l u t i o n Wa t c h
y e n v i a r o n 1 . 2 0 0 f a x e s a l a s
e m p r e s a s c o n t a m i n a d o r a s
q u e a p a r e c í a n e n e l l a
S e e x p a n d e l a d i f u s i ó n d e l a i n f o r m a c i ó n
Está cobrando fuerza a nivel global y regional la idea de adoptar más generalizadamente los inventarios de contaminantes. En 2001, los ministros del Medio Ambiente de los países del G-8 –las grandes demo- cracias industrializadas que se reúnen regularmente para discutir los mayores problemas económicos y políticos– se comprometieron a fomentar los registros de contaminantes compatibles. También acorda- ron que estos registros deben incluir las sustancias químicas principa- les como los agentes contaminantes orgánicos persistentes, los metales pesados y las substancias químicas que destruyen el ozono.
Los registros de contaminantes han reclamado el interés inter- nacional desde la Cumbre de la Tierra de Río en 1992. Como parte de un llamamiento general para el acceso público a la información, los Principios de Río, adoptados por todas las naciones presentes en la conferencia, mencionan específicamente el acceso a la información sobre materiales peligrosos. El Programa 21, también adoptado en Río, recomienda a los países adoptar los inventarios de productos químicos basándose en el “derecho a saber” de la comunidad.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) recogió ese llamamiento a mediados de los años noventa. A
través de una serie de talleres que involucraban a ONG, empresas y gobiernos nacionales, la OCDE preparó las directrices para ayudar a
los gobiernos a crear registros de contaminantes y alentó a sus treinta miembros a establecer dichos registros y a compartir sus experiencias para llevarlas a la práctica.
Al mismo tiempo, algunas organizaciones regionales habían comen- zado también a elaborar registros de contaminación. A mediados de los años noventa la North American Commission for Environmental Coo- peration inició la publicación anual del informe Taking Stock, que ras- trea las tendencias de las emisiones contaminantes en Canadá y en los Estados Unidos (y también en México, cuando su nuevo registro de con- taminantes comience a brindar datos). La Unión Europea también está creando un registro multinacional, el Inventario Europeo de Emisiones Contaminantes, que comenzará a publicar datos en 2003. En este nuevo inventario se incluirán los gases de efecto invernadero, pero todavía no rastrea los productos químicos tóxicos contenidos en la basura.
Un avance ambicioso y significativo en relación con la adopción de inventarios de contaminantes surgió en enero de 2003, cuando una coa- lición extensa de países coronaron sus negociaciones con el protocolo vin- culante Protocolo PRTR conforme a la Convención de Aarhus (véase Recuadro 1.7). En mayo de 2003, 36 países y la Unión Europea firmaron el protocolo PRTR –la expansión más significativa hasta la fecha de los requisitos para difundir información (UNECE 2003c: 2003a)–. Las naciones ratificadoras del tratado, que fue negociado bajo los auspicios
E
n 1995, el sector manufacturero indonesio estaba creciendo con un índice del 10% anual y el gobierno poseía una capacidad muy limi- tada para hacer cumplir las normas ambientales (Wheeler 2000:64). Entonces, la Agencia para la Gestión del Impacto Ambiental (BADE- PAL), cuyo presupuesto era escasísimo, emprendió un nuevo enfoque de regulación. Preparó el PROPER, Programa para Controlar, Evaluar y Clasificar la Contaminación, cuyo objetivo era medir el índice de conta- minación del agua producida por 187 establecimientos industriales gran- des y medianos. La valoración de los resultados se basó en los datos ya existentes en poder del gobierno sobre el cumplimiento de las normativas del agua, las respuestas a una encuesta sobre los vertidos de aguas resi- duales e inspecciones rigurosas in situ (Afsah et al. 2000:7-8).En junio de 1995, BADEPAL completo su primer análisis, seña- lando solamente al 35% de las instalaciones industriales como cum- plidoras de la normativa (Afsah 1998:17). En vez de publicar enseguida los nombres de las instalaciones industriales no cumplidoras, las casas matrices y el nombre de los gestores, BADEPAL notificó priva- damente a éstos que tenían seis meses para reducir la contaminación y mejorar sus índices antes de informar a la opinión pública (Afsah et
al. 2000:9). En diciembre de 1995, la mitad de las empresas que apare-
cían últimas en la lista habían reducido la contaminación lo suficiente para mejorar su posición y evitar las reacciones negativas de las comunidades y dar lustro a su reputación (Wheeler 2000:65-66).
BADEPAL publicó los resultados en los medios de comunicación. Al inicio de 1997, más del 50% de las instalaciones rastreadas eran con- formes (Afsah 1998:18) (véase Figura). Dieciocho meses después del inicio del proyecto, la contaminación total de las aguas residuales de
las plantas supervisadas había disminuido del 45% –a un coste aproxi- mado de 100.000 dólares para el gobierno y de sólo un dólar al día para las instalaciones (Wheeler 2000:71). Al mismo tiempo, BAPEDAL mejoró su sistema de rastreo de la contaminación e impulsó su credi- bilidad entre las industrias, las ONG y el público (Afsah 1998:23; Wheleer 2000:68). Sorprendentemente, las mejoras en las instalaciones fueron motivadas tanto por la información que los directivos de alto rango recibieron sobre la actuación ambiental de su instalación, como por la divulgación externa de las evaluaciones. En la mayoría de los casos, los gerentes de las instalaciones industriales ni siquiera se per- cataban del nivel de residuos que ellos estaban soltando ni de los cos- tes empresariales asociados a los mismos (Afsah et al. 2000:12-13, 17). El programa PROPER no divulga los datos brutos de las emisiones de las fábricas, sino sólo una evaluación de conformidad con las nor- mas medioambientales. Pero dado que proporciona información sobre la actuación certificada por el gobierno en un formato que es fácil de utilizar por los medios de comunicación y que el público entiende, éste ayuda a las comunidades a negociar los acuerdos de control de conta- minación con las fábricas vecinas, y señala a los consumidores y acti- vistas las compañías con la mejor actuación medioambiental.
El enfoque de PROPER se está extendiendo rápidamente en Asia como método económico y eficaz de estimular la buena actuación medioambiental de las industrias. En 1997, un programa piloto filipino que seguía el modelo de PROPER aumentó la conformidad con las leyes de las 52 fábricas que supervisó entre un 8% y un 58% en 18 meses