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En la legislación colombiana, el principio de legalidad se traduce en la incorporación de ingresos y gastos en el presupuesto. Así, la ley anual de presupuesto incluye las apropiaciones, que son una autorización máxima de gasto para los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación (PGN), y los ingresos que las financiarán.

El principio de legalidad (artículos 345 y 346 de la Constitución Política), desarrollado en el artículo 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, señala taxativamente las apropiaciones que pueden ser incluidas en el presupuesto de gastos, las cuales deben corresponder a: a) créditos judicialmente reconocidos; b) gastos decretados conforme a ley anterior; c) partidas destinadas a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, y d) las leyes que organizan las ramas del poder público que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública. Con fundamento en esta normatividad, el PGN incluye las partidas que cuentan con título legal para su incorporación considerando en este proceso la disponibilidad de recursos que permite la situación fiscal de la Nación.

No obstante, ha sido una práctica habitual que, mediante la aprobación de leyes, se ordenen gastos sin considerar los ingresos que los financiarán. En el pasado, muchas leyes se han aprobado sin tener en cuenta el costo que tienen para las finanzas de la Nación ni mucho menos el impacto sobre la sostenibilidad fiscal del país. La actividad legislativa se convierte, de esta manera, en un mecanismo de presión sobre el gasto público, que contribuye a su inflexibilización, por cuanto dificulta el manejo de la política económica y genera situaciones que poco ayudan a preservar la sostenibilidad fiscal del país.

En estas condiciones, creemos conveniente la búsqueda de un balance entre las necesidades actuales y las prioridades definidas por el legislador en leyes específicas. Es responsabilidad del legislativo y del gobierno nacional que, en la discusión del proyecto de presupuesto, se tengan en cuenta las condiciones sociales y económicas del país y las prioridades del gasto público de la administración para cada año, acordes con los lineamientos contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo.

Precisamente considerando esta situación, la Ley de Responsabilidad Fiscal, Ley 819 de 2003, ordena en primer lugar, que, como parte del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el gobierno nacional presente a las Comisiones Económicas del Congreso de la República una cuantificación del “costo fiscal de las leyes

Durante la vigencia 2003 se aprobaron 79 leyes, de las cuales 31 tienen un potencial costo fiscal (Anexo 1). Es importante aclarar que por costo fiscal se entiende el valor de los gastos nuevos o mayores valores del gasto frente a normas anteriores. Adicionalmente, estos costos pueden ser permanentes o transitorios, de modo que el costo de una Ley se considera transitorio si se genera durante una o más vigencias fiscales específicas, mientras que es considerado permanente si afecta todas las vigencias a partir de la cual es sancionada.

Como se puede ver en los anexos 2 y 3, la mayoría de las leyes cuantificables corresponden a aquellas que conllevan costos permanentes, mientras que aquellas cuyo costo es transitorio, son de difícil cuantificación por no determinar con exactitud los proyectos a realizar en virtud de la norma. Tal es el caso de las leyes en las que la Nación se vincula a celebraciones o festividades de conmemoración de eventos de interés nacional, sin especificar la forma en la que se hace esta vinculación, ni imponer un techo a los recursos disponibles para ella. Otro caso es el de las leyes en las que se adquieren compromisos con otras naciones a través del reconocimiento de tratados internacionales con diversos fines, pero sin hacer explícitas las obligaciones contraídas en el marco del acuerdo. De esta manera, solo es posible identificar el costo asociado a la ley en el momento en que el costo se genere y no con anterioridad (Anexo 3).

Se estima, que los costos potenciales de las leyes cuyo efecto es permanente y cuantificable, podrían ascender a $167 mm al año (0.07% del PIB), dependiendo claro, del espacio presupuestal disponible y de los proyectos que se vayan determinando en cada vigencia en virtud de las Leyes.

La única ley cuyo costo es transitorio y cuantificable es la Ley 796 que ordenó la realización del Referendo, sometiendo a consideración de los electores el proyecto de Reforma Constitucional. Se estima que toda la organización electoral del referendo costó $66 mm (0.03% del PIB) (Anexo 2).

La cuantificación presentada aquí no incluye la Ley de Plan de Desarrollo (Ley 812) por considerar que esta no impone un gasto adicional sino que define los lineamientos de la inversión nacional en el actual periodo de Gobierno. Se debe mencionar la Ley de Reforma Tributaria (Ley 863), la cual no implica gasto alguno sino mayores ingresos por $1,9 billones para 2004, según los cálculos de la DIAN (Anexo 4).

Consideramos que tanto este ejercicio, como el exigido por el Articulo 7 de la Ley 819, el cual dispone que todo proyecto de ley que ordene gasto o que otorgue

beneficios tributarios deberá hacer explícito el impacto fiscal del mismo51,

contribuirán a preservar las finanzas públicas y la sostenibilidad fiscal de largo

51

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

plazo del país, haciendo que el legislativo posea un criterio adicional de decisión al momento de analizar las ponencias e incluyendo la restricción presupuestal de la Nación dentro del estudio.