Experiment Procedure

La concreción de acuerdos cooperativos, en una situa- ción donde suele predominar el “dilema del prisionero”, requiere de un conocimiento recíproco acerca de las metas, las restricciones y los enfoques de política de los participantes, y de un mecanismo formal o informal de penalización de las conductas no cooperativas. El más informal de estos mecanismos se basa en establecer una reputación de confianza y “juego limpio” (fair play), producto del aprendizaje mutuo derivado de la interacción recurrente de los equipos macroeconómicos en los foros de concertación regionales.4

En ausencia de un acuerdo formal de cooperación, la concertación de algunos de los objetivos de la política macroeconómica constituye un paso importante para poder aprovechar los beneficios incluidos en los acuer- dos de integración comercial. A diferencia de la coordi- nación, la concertación no implica una disminución de la autonomía de la política macroeconómica nacional más allá de compromisos puntuales, y menos aún la obliga- ción de respetar reglas estrictas. Las reuniones del G8 ofrecen el ejemplo de un foro informal cuyo fin es al-

canzar una mayor coordinación de las políticas —en particular económicas— de las principales economías mundiales. En el ámbito regional, el Grupo de Rio cum- ple también varias de estas funciones.

En el marco de acuerdos subregionales de integra- ción, esta concertación suele complementar directamente los acuerdos de libre comercio, al disminuir los costos de transacción. Así, dicha forma de cooperación puede incorporar aspectos muy técnicos, y aún incluir procedi- mientos administrativos que suelen conformar el modus operandi del poder ejecutivo de los estados nacionales. Por ejemplo, la armonización de ciertos impuestos y normas impositivas indirectas o la compatibilización de los procedimientos aduanales permiten facilitar el co- mercio regional. De la misma manera, la homoge- neización de las normas contables y de la regulación fi- nanciera facilita los intercambios financieros y la inver- sión. Otro paso importante es la normalización de los indicadores estadísticos que sirven para guiar y evaluar la política macroeconómica. Por ejemplo, compartir los mismos conceptos de contabilidad pública o la misma

4 La CEPAL está apoyando, a través de su red de diálogo macroeconómico REDIMA, un mecanismo de concertación informal destinado a fortalecer este intercambio.

definición de las metas de inflación, facilita mucho el establecimiento del diálogo entre funcionarios de dife- rentes orígenes nacionales.

Sin embargo, por importante que sean, estas medi- das no afectan de manera radical la conducta nacional de la política macroeconómica, aun si pueden restringir el uso de ciertos instrumentos (debido, en particular, a la adopción de normas tributarias o reglamentarias comu- nitarias). Como sucede con la liberalización comercial, una vez acordada, la armonización de estos instrumen- tos no requiere de un seguimiento ni de una negociación ulterior, excepto en casos de incumplimientos o dificul- tades inesperadas.

La coordinación verdadera de las políticas macroeconómicas implica un seguimiento continuo de las condiciones económicas internas y externas de los países miembros, y un debate regional acerca de la tra- yectoria tendencial de cada una de las economías inte- grantes, y de las medidas conjuntas que deben tomarse en respuesta a eventuales perturbaciones. Por lo tanto, la coordinación supone compromisos institucionales y po- líticos de magnitud mayor que los implicados en un sim- ple acuerdo comercial. También, y ésta es la caracterís- tica clave para distinguir ambos procesos, significa esta- blecer un “ritmo” de contactos más o menos frecuentes entre los responsables de políticas.

La coordinación de políticas y la armonización de instrumentos y normas permite, a la larga, una conver- gencia macroeconómica, situación en la que los requeri-

mientos nacionales de política son suficientemente si- milares como para no derivar en conflictos o necesitar arbitrajes de alto costo. Esta convergencia, que permite una identificación de los objetivos macroeconómicos, no dista mucho de lo ocurrido en los Estados confedera- dos y federales, y es la etapa que Europa está comenzan- do a construir. En ella, se pueden incorporar más fácil- mente en los objetivos de la política macroeconómica, los aspectos normativos en materia de equidad que com- pletan los objetivos tradicionales de la política fiscal, más allá de los de estabilización nominal y real de la senda de crecimiento.

Una etapa intermedia imprescindible para el éxito de la transición de la coordinación hacia la convergen- cia, pero también de suma importancia para el éxito de la coordinación, es el establecimiento de una institucio- nalidad que, en una primera instancia, sirva de cataliza- dor en los encuentros de expertos nacionales, y luego pueda cumplir las funciones de organismo de vigilancia de los acuerdos. Sobre todo, cuando surgen dilemas en- tre objetivos (v.g., reducir la tributación directa para atraer inversión versus consolidar el ahorro público o promo- ver una mayor equidad en los ingresos disponibles — post impuestos y transferencias— de las familias) es necesario poder contar con una estructura de arbitraje supranacional a fin de evitar comportamientos no co- operativos (por ejemplo, de competencia tributaria para atraer inversión).

D.

Experiencias regionales

Con algunas diferencias vinculadas a las características particulares de cada agrupación y a sus grados de institucionalización, las experiencias regionales de inte- gración ilustran la tendencia general a complementar acuerdos comerciales con arreglos, con el propósito de lograr una mejor armonización macroeconómica.5

5 El caso del TLCAN entre las tres economías norteamericanas es quizás una excepción a este patrón. No existe un programa de coordinación macroeconómica dentro de esta agrupación comercial, pero es claro que, al menos para México, integrar el TLCAN ha tenido implicaciones profundas para la conducta de su política económica, especialmente en los objetivos de la política macroeconómica y en la reforma del marco institucional. El objetivo principal de la política monetaria mexicana, de reducir la inflación al nivel de sus principales socios comerciales, es un claro factor de anclaje de esta economía en el área económica norteamericana. Los marcos regulatorios han sido también adaptados para facilitar la integración financiera de la economía mexicana, movimiento intensificado por la reforma y apertura de su sector bancario luego de la profunda crisis de 1995.

1. Comunidad del Caribe (CARICOM)

Cabe destacar que es probablemente en esta región donde las ideas de coordinación y convergencia macroeconómica han tenido mayor avance. En 1992, los Jefes de Gobierno de la CARICOM decidieron que la

gración monetaria. El argumento en favor de esta unión monetaria se apoyaba tanto en una mayor estabilidad macroeconómica nacional y una mayor capacidad regio- nal para enfrentar perturbaciones externas (v.g., la pues- ta en común de las reservas internacionales), como en el esperado incremento en los flujos intrarregionales de comercio e inversión. La integración monetaria, además, debería promover una mayor competitividad e inserción internacional de los países de la zona. No obstante, lo- grar este objetivo depende fundamentalmente de la po- sibilidad de ejecutar una secuencia lógica de etapas ha- cia la convergencia económica, para lo cual la coordina- ción de políticas macroeconómicas es una necesidad (Kendall, 2000).

Los gobernadores de los bancos centrales presenta- ron en ese mismo año (1992) los criterios de convergen- cia —conocidos como los criterios 3-12-36-15—, que proponen que los países mantengan reservas internacio- nales equivalentes a tres meses de importaciones por al menos 12 meses; que el tipo de cambio se mantenga fijo con relación al dólar por un período de 36 meses conse- cutivos, sin incurrir en atrasos de servicio de la deuda externa; y que este servicio sea inferior al 15% del valor de las exportaciones de bienes y servicios.

En 1996, los criterios de reservas fueron ajustados para que bastaran para cubrir tres meses de importacio- nes o el 80% de los pasivos corrientes del Banco Cen- tral. La regla de tipo de cambio se flexibilizó para los países que habían dejado flotar su moneda, limitando esta flotación a una banda de 3% de amplitud total. Lue- go de un período de transición, en el 2000 se esperaba integrar a todos los países de la CARICOM en una auto- ridad monetaria del Caribe (Caribbean Monetary Authority).

Los aspectos monetarios y de equilibrio macroeco- nómico fueron complementados mediante un esfuerzo por lograr una armonización en materia tributaria, uni- formar la estructura de impuestos entre los países de la región, establecer una política de incentivos tributarios conforme a la reglamentación internacional y evitar una competencia tributaria entre países para atraer inversión. Pese a ello, varios obstáculos entorpecieron este pro- grama ambicioso. En el área monetaria, se observaron dificultades para concretar en las prácticas bancarias nacionales los acuerdos de convertibilidad monetaria, especialmente en relación con las monedas que flotan. Esto pone en tela de juicio otros objetivos del programa, sobre todo la creación de un mercado financiero único para la subregión.

En el área de las políticas macroeconómicas nacio- nales, varios países han encontrado trabas para incorpo-

gionales. Esto se vincula en buena medida al hecho de que lograr los criterios de convergencia supone esfuer- zos muy diferentes entre países, particularmente en el ámbito fiscal, de estabilidad cambiaria y de reservas in- ternacionales (Jamaica y Guyana son los países con ma- yores dificultades).

No obstante estos obstáculos, los países de la CARICOM siguen avanzando hacia su objetivo de un mercado único. El nuevo Tratado de Chaguaramas, fir- mado por los Jefes de Gobierno en julio de 2001, incor- pora ahora protocolos adicionales que determinan la li- bre circulación de personas, capitales y servicios, así como el derecho de establecimiento.

2. Comunidad Andina de Naciones (CAN)

La voluntad de sus miembros de lograr una mayor coordinación macroeconómica se formalizó a partir de la segunda reunión del Consejo Asesor de Ministros de Hacienda o Finanzas, Bancos Centrales y Responsables de Planeación de la Comunidad Andina en octubre de 1998. El Consejo solicitó que un grupo de expertos gu- bernamentales se encarguen de formular recomendacio- nes para adoptar criterios de convergencia. El Consejo Presidencial Andino, reunido en Cartagena en mayo de 1999, reafirmó la decisión del grupo asesor y subrayó que la estabilidad económica de cada país era fundamen- tal para que las relaciones comerciales en la subregión puedan prosperar y avanzar a la meta de un mercado común andino. En mayo del mismo año, se adoptaron criterios de convergencia en materia de inflación y se tomó el compromiso de alcanzar y mantener la inflación en niveles de un dígito.

En junio de 2001, el Consejo Asesor de Ministros de Hacienda o Finanzas, Bancos Centrales y Responsa- bles de Planeación fijó el 31 de diciembre de 2002 como fecha para alcanzar esta meta, y el cuarto trimestre de ese año para revisar el criterio de convergencia, tanto en nivel como en volatilidad. En esta misma reunión se de- cidió ampliar los criterios de convergencia al área de fi- nanzas públicas, con los siguientes requisitos:

i) a partir de 2002, el déficit del sector público no excederá de 3% del PIB, aunque durante un período tran- sitorio —2002-2004—, podrá alcanzar el 4%;

ii) el saldo de la deuda pública interna y externa del sector público consolidado no excederá del 50% del PIB, con un período de transición hasta el 2015;

iii) en caso de recesión, definida ésta como la ocu- rrencia de una variación interanual negativa del PIB real en dos trimestres consecutivos, se flexibilizan las reglas

de déficit fiscal. No obstante, en tal circunstancia los países tienen la obligación de regularizar la situación en los siguientes 12 meses.

En la misma reunión, se decidió también formalizar un Grupo Técnico Permanente, con el objetivo de reali- zar el seguimiento de las metas de convergencia. En pa- ralelo con el programa de coordinación macroeconómica, existen grupos de trabajo sobre el tema de la armoniza- ción tributaria indirecta y de la doble tributación. En el área de la integración financiera andina, se trabaja para converger hacia la homologación de criterios pruden- ciales y esquemas de supervisión, con el fin de regular las condiciones de liberalización de los servicios finan- cieros.

3. Mercado Común Centroamericano

(MCCA)

Desde su creación en 1960 (Art. 10 del Tratado Ge- neral de Integración Económica Centroamericana sobre la integración monetaria), el MCCA ha contemplado como objetivo complementario de la integración comer- cial e industrial la creación de una unión monetaria en torno del peso centroamericano. La acumulación de di- ficultades de orden económico y extraeconómico en los años ochenta impidió la concreción de este proyecto. La reactivación de las economías nacionales y del comer- cio intrarregional en los años noventa, así como la nor- malización de la situación política, permitió volver a poner en marcha la dinámica regional. La decimotercera Cumbre Presidencial, en especial, confirmó la tesis que los países del istmo deben orientarse a la convergencia macroeconómica y la integración financiera.

A partir de trabajos técnicos desarrollados en 1993 y 1994, se acordaron —en el marco del Consejo Mone- tario Centroamericano (CMCA)— criterios de conver- gencia macroeconómica que actualmente comprenden ocho parámetros: meta de crecimiento del PIB de 5% real, con una inflación inferior a 9%; tasa de interés rea- les pasivas de 5%; índice de tipo de cambio real bilateral con el dólar dentro del rango 90-110 (1997=100); cober- tura integral de la base monetaria con reservas interna- cionales netas; déficit de cuenta corriente de la balanza de pagos inferior a 3.5%; déficit del sector público con- solidado inferior a 2.5% del PIB, y una deuda pública total inferior a 50% del PIB.

En 2000, el grado de observancia respecto de los indicadores de convergencia se estableció en un 50% con relación a los indicadores, esperándose lograr un 60% en 2001. Los principales problemas se observan en el área fiscal y en el sector externo.

La coordinación se extendió también al área finan- ciera, con la adopción a partir de 1995 de resoluciones en materia de armonización financiera. En el marco del Consejo Centroamericano de Superintendentes de Ban- cos, de Seguros y de otras Instituciones Financieras, se adoptaron metas de estándares mínimos para la supervi- sión bancaria, de mercados de valores y de inversión.

4. Mercado Común del Sur (Mercosur)

A diferencia de los casos anteriores, esta agrupación no cuenta con un grado de institucionalización fuerte. La integración formal de los objetivos de coordinación macroeconómica surgió a raíz de los acontecimientos que afectaron a las economías del Mercosur tras las tur- bulencias de la crisis internacional de 1997-1998, y la devaluación del real en enero de 1999. Las consecuen- cias de las medidas de política económica en el comer- cio intrarregional subrayaron la necesidad de coordinar las respuestas macroeconómicas nacionales a tales fluc- tuaciones.

Las autoridades del Mercosur hicieron diversas ges- tiones importantes durante el año 2000, a fin de estable- cer un sistema eficaz de colaboración entre los principa- les responsables de las políticas y propiciar un clima de confianza mutua y un mejor conocimiento de las limita- ciones que encaraba cada gobierno. Esta nueva etapa del Mercosur se inició formalmente con la Declaración Mi- nisterial de Buenos Aires (29 de abril de 2000) en que los países miembros y asociados expresaban claramente que la convergencia y coordinación macroeconómicas eran cruciales para el futuro del Mercosur.

Asimismo, se declaraba la compatibilidad de los di- ferentes regímenes cambiarios existentes, con la condi- ción de que se implementara la convergencia y coordi- nación macroeconómicas efectivas que garantizaran una posición fiscal sostenible y la estabilidad de los precios. En vista que una base estadística común era indispensa- ble para la definición y el seguimiento de las metas de convergencia, se decidió comenzar con la armonización de las estadísticas referidas a los balances fiscales, la deuda pública y la inflación.

La Declaración ministerial estableció también la crea- ción de un Grupo de Monitoreo Macroeconómico, ins- tancia informal que reúne a los expertos de los cuatro Es- tados miembros del Mercosur, más los países asociados (Bolivia y Chile). Este grupo inició sus tareas con la ar- monización de los indicadores estadísticos y preparó una propuesta de coordinación con respecto a un conjunto de parámetros máximos, que fue acordada por las autorida- des nacionales en la XI Reunión de la Mesa Ejecutiva de

(Florianópolis, Brasil, 13 al 15 de diciembre de 2000). Las metas presentadas comienzan a regir a partir de 2002 y se extienden hasta 2010. El techo acordado para la inflación es de 5% al año entre 2002 y 2005; a partir de 2006 se va a definir un núcleo inflacionario común, no mayor a 4%. Se tratará de disminuir para el año 2010 la deuda pública a un tope indicativo de 40% del PIB. Para llegar a esa cifra, se establecieron metas trienales de transición y topes al déficit consolidado del sector público. Éstos no pueden superar el 3% del producto en 2002, aunque Brasil tendrá permiso para llegar a 3.5% entre 2002 y 2003.

Sin embargo, la emergencia de una grave crisis en Argentina ocultó estos avances, ya que la urgencia de la situación no permitió el desempeño de este mecanismo de reciente creación, en un escenario en que se sucedie- ron tres equipos económicos en Argentina, en un solo trimestre. El equipo que asumió a fines de marzo de 2001 se propuso reforzar en lo inmediato los ingresos públi- cos e intentó mejorar la competitividad de la economía, con lo que se hicieron ajustes en materia cambiaria. No obstante, estas medidas de corte interno se complemen- taron con un ingrediente subregional, puesto que se ne- goció con los socios del Mercosur una ampliación del arancel externo a 35% para bienes de consumo.

5. Conclusiones

La experiencia regional e internacional de los años noventa indica que la integración de la variable macro- económica en los esquemas de integración comercial se ha vuelto una condición importante de la continuidad y profundización de los acuerdos subregionales. La cre- ciente transmisión de impulsos vía variables financie- ras, y no solamente comerciales como anteriormente, y las imperfecciones del mercado financiero internacional —al menos en lo que atañe a las economías emergen- tes— aumentan los beneficios esperados de una coordi- nación de las políticas macroeconómicas nacionales y de una señalización común frente a los operadores de mercado.

Aunque las importantes diferencias en los regíme-

macroeconómica, al reducir los instrumentos disponi- bles para enfrentar las consecuencias de impulsos exter- nos, no obstaculizan la coordinación si existe conver- gencia en los objetivos principales de las políticas macroeconómicas, sobre todo en los de estabilidad de precios y fortalecimiento de las finanzas públicas. De todas maneras, aun en los países que se benefician de un tipo de cambio flexible, varias características estructu- rales limitan el uso de la herramienta cambiaria, y la flo- tación es más bien «sucia». En situaciones de restric- ción de acceso al financiamiento externo en caso de per- turbación externa, y de débil profundidad de los merca- dos financieros internos, los roles de estabilización y amortiguación de los impulsos externos recaen en la política monetaria y en la fiscal, respectivamente.

Gracias a las políticas de estabilización y de refor- mas emprendidas por los países de la región en los últi- mos 15 años, se ha reducido la heterogeneidad entre las