4.3 Maximum Balanced Induced Bicliques
4.3.2 Improving the Algorithm
1. Diagnóstico
El Uruguay fue históricamente un país de muy escaso desarrollo forestal. Dicha situación contrastaba con la existencia de una dotación de recursos naturales con aptitud para la instalación y crecimiento de montes forestales. Básicamente, se destacaba una superficie bastante significativa de suelos superficiales o de escasa aptitud agrícola, destinados a la producción ganadera con rendimientos productivos muy deprimidos. Dichos suelos presentaban por el contrario una aptitud agronómica mucho mas adecuada al uso forestal. Paralelamente se destacaba un balance comercial de productos forestales altamente deficitario.
2. Enfoque estratégico
El enfoque de la política partió del supuesto de que era necesario la adopción de medidas específicas de estímulo para el aumento de la superficie forestada. Si bien los ingresos provenientes de la actividad ganadera en ese tipo de suelos son necesariamente reducidos en función de los recursos naturales disponibles, la opción forestal está vinculada a inversiones que tienen un retorno a mediano y largo plazo.
Esa circunstancia unida al hecho de ser una actividad vinculada a mercados donde nuestro país no tenía ningún tipo de vínculos, marcaban un nivel de riesgo para esas inversiones sin duda superior a las vinculadas a la actividad ganadera. Por otra parte, el monto de las inversiones necesarias para la instalación de montes forestales es también relativamente alto en comparación con la alternativa ganadera.
Todos los factores señalados indicaban por lo tanto la necesidad de generar un conjunto de condiciones que estimularan la inversión privada. Para ello se consideró imprescindible la participación del sector público para determinar esas condiciones que no surgían del mercado a corto plazo.
El otro elemento que se tuvo en cuenta fue que esos estímulos en primera instancia debían ser destinados a la fase primaria del complejo forestal, de modo de generar una “masa crítica” de productos forestales que tornaran atractiva la inversión privada en la etapa de industrialización, donde el tema de la escala es muy significativo.
3. Objetivos y metas
• Aumentar en forma significativa el área forestada.
• Obtener un mejor uso de los recursos naturales en consonancia con su aptitud potencial.
• Disponer de productos forestales en una escala que torne atractiva la inversión privada en la fase de transformación.
• Transformar en forma positiva una corriente comercial hasta entonces negativa.
4. Descripción de la política
Los principales instrumentos delineados para estimular el incremento del área forestada están contenidos en la Ley 15.939, conocida como la Ley Forestal. Es necesario aclarar que los beneficios que allí se establecen están circunscriptos a las plantaciones a realizarse en suelos de prioridad forestal. Estas áreas de aptitud forestal fueron determinadas por la Dirección de Suelos y Aguas del MGAP, y a su vez, para acogerse a los mencionados beneficios, se estableció que era necesario la presentación de un proyecto ante la Dirección Forestal a los efectos de su evaluación y eventual aprobación. Principales instrumentos utilizados:
• Exenciones tributarias a plantaciones y empresas forestales por un lapso de 12 años.
• Se extiende la exoneración a futuros tributos a crearse con posterioridad a la promulgación de la Ley Forestal.
• Exoneración de tributos y tasas de importación a bienes de capital e insumos para las empresas forestales de plantación e industrialización por un lapso de 15 años posteriores a la promulgación de la Ley Forestal.
• Subsidios directos a las plantaciones realizadas en suelos de prioridad forestal y que tengan un proyecto aprobado por la División Forestal. Dicho subsidio alcanza al 50% del costo ficto de plantación.
• Líneas de crédito de largo plazo a otorgarse a través del Banco de la República (BROU). Dichas líneas comprenden períodos de amortización de los créditos de entre 12 y 15 años, así como períodos de gracia para el comienzo de los pagos.
• Reducción de las tarifas portuarias para el movimiento y manipuleo de productos forestales.
• Posibilidad de crear Sociedades Anónimas de explotación forestal. 5. Recursos y beneficiarios
Los principales recursos que destinó el sector público para la implementación de esta política de desarrollo forestal están relacionados por un lado a los subsidios directos que se realizaron para las plantaciones y por otro lado a los sacrificios fiscales establecidos sobre todo en la fase primaria.
Si se toman en cuenta las plantaciones realizadas bajo proyecto a partir de la sanción de la Ley Forestal en 1987 se estima que los subsidios extendidos a dichas plantaciones se ubican en alrededor de 1.100 millones de dólares en un plazo de 17 años.
En relación a los recursos fiscales implicados en el proyecto, o sea lo que se deja de recaudar por concepto de los beneficios otorgados, su monto es relativamente bajo dado que la imposición tributaria directa en esos suelos es bastante reducida en función de la baja productividad de los mismos. Esos recursos no percibidos se estiman en 6 millones de dólares por año.
En lo que tiene que ver con los beneficiarios directos, de las 600 mil has plantadas bajo proyecto, alrededor de un 35% corresponden a plantaciones de más de 1.000 has realizadas por empresas extranjeras de producción integrada, un 20 % a montes de entre 500 y 1000 has, un 30% a plantaciones de entre 200 y 500 has y el restante 15% a
montes de menos de 200 has. 6. Evaluación
El desarrollo forestal que tuvo el país a partir de la promulgación de la Ley Forestal fue sin dudas muy significativo. La superficie ocupada por montes forestales implantados alcanza aproximadamente a las 800 mil has, de las cuales el 75%, o sea alrededor de 600 mil, corresponden a estas últimas etapas.
El comercio forestal también tuvo un gran impulso. En la actualidad el balance comercial de la actividad es superavitario y las exportaciones superan un monto de 100 millones de dólares por año.
Gradualmente, el producto final de la cadena agroindustrial muestra también cambios importantes. Las exportaciones de rolos sin procesar, principal componente de las primeras fases de este desarrollo, van perdiendo significación relativa.
La fase industrial también muestra transformaciones muy importantes. Además de las 3 empresas ya existentes dedicadas a la producción de pulpa de madera (con producción de celulosa, papel y cartón), en la actualidad se está concretando la instalación de dos grandes emprendimientos de producción y comercialización de celulosa con capitales extranjeros.
Paralelamente, se observa una importante recuperación de la industria del aserrado, con la concreción y puesta en marcha de varios proyectos en el interior del país. Todos estos emprendimientos han tenido un fuerte impacto en la demanda de mano de obra y la ocupación de la misma.
Todos los indicadores señalados están mostrando un balance claramente favorable de la política implementada, cuyos logros en materia de inversiones y desarrollo tanto en la fase agrícola como industrial, así como en todo lo referente a la ocupación y el empleo de mano de obra, superarían ampliamente a los costos incurridos por el sector público.
Los principales aspectos que son mencionados por los críticos de este modelo están referidos a eventuales impactos ambientales negativos (derivados tanto de la actividad primaria como de las etapas de procesamiento), las consecuencias sobre la infraestructura física del país, el posible deterioro de los recursos naturales y el carácter concentrador que se menciona como asociado a los grandes emprendimientos que se están realizando.