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Este principio signifi ca que en casos de duda, cuando se producen insufi ciencia por falta de pruebas sobre la responsabilidad del administrado, debe hacerse una interpretación favorable a sus intereses; si bien no está regulada explicita y concre- tamente en alguna norma, este principio es consecuencia de la normativa procesal. Su aplicación se basa en que toda persona es inocente hasta que no se demuestre fehacientemente su culpabilidad, por lo que el juzgador si no está seguro de la res- ponsabilidad debe dictar un fallo absolutorio en la que no exista sanción.

El principio de favorabilidad también protege al administrado en caso de con- fl icto de leyes y se emplea a través de la aplicación de la ley más favorable que, incluso, tiene fuerza y efecto retroactivo, por lo que se puede aplicar la ley menos grave a los intereses del proveedor o contratista cuando exista duda sobre su pre- lación; pero este principio no se debe usar cuando existe jerarquía en la normas, como, por ejemplo, una norma constitucional prevalece sobre una ley, esta predo- mina sobre un reglamento y este prevalece sobre una directiva.

El principio de favorabilidad constituye una estructura del debido proceso y es una excepción a la regla general según la cual las leyes rigen hacia el futuro, es de- cir, desde el día siguiente de su publicación en el diario ofi cial El Peruano; surge de la máxima “las cosas favorables deben ser ampliadas y las perjudiciales deben ser restringidas”, por lo que se puede concluir que en materia sancionadora toda ley es retroactiva cuando favorece al infractor.

Todo procedimiento tiene como objetivo generar la convicción respecto al he- cho denunciado y que se pueda determinar la responsabilidad de la persona impli- cada para aplicar la sanción a la que hubiere lugar, que debe fundarse en la certe- za y verdad de lo establecido durante el proceso, de tal manera que si sobreviene alguna duda razonable, necesariamente debe absolverse al investigado. Estas du- das deben referirse a la forma y circunstancias en que produjo la causal de san- ción y sobre la responsabilidad y grado de participación que han tenido los sujetos involucrados.

Se recurre al in dubio solo cuando el juzgador no tiene certeza o convencimien- to de lo ocurrido, ya sea porque las partes no han presentado sufi ciente material probatorio o porque dicho material es rico y extenso para ambas posiciones, por lo que resultan contradictorios y no permite fallar a favor de una u otra parte. Una duda se deriva de la oposición de dos hipótesis igualmente aceptables y posibles en tor- no a lo sucedido, por lo que es necesario que existan pruebas de igual poder de convicción ante un mismo hecho, o estas se desvirtúen en igual forma. En la doctri- na española no se puede suscitar ninguna duda en que la presunción de inocencia rige sin restricciones en el procedimiento sancionador, debe ser respetada en la im- posición de cualquier tipo de sanciones sean penales o administrativas en general, pues el ejercicio del ius puniendi en sus diversas manifestaciones está condiciona- do por la actividad probatoria y un procedimiento contradictorio en el que pueden

defenderse las posiciones presentadas. Se determina que el derecho de presunción de inocencia comporta tres exigencias:

a) Que la sanción esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incrimi- nadores sufi cientes de la conducta reprochada.

b) Que la carga de la prueba corresponda a quien acusa o investiga sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia.

c) Que cualquier insufi ciencia en el resultado de las pruebas practicadas libre- mente valoradas por el órgano juzgador, debe traducirse en un pronunciamien- to absolutorio o de no ha lugar a la sanción solicitada

Como se puede apreciar, el derecho a la presunción de inocencia exige una intensa actividad probatoria de parte de la Administración, la que debe llevarse a cabo dentro de un procedimiento administrativo en el que necesariamente debe de garantizar los derechos y garantías del sujeto infractor. Se trata, pues, de respetar no solo la garantía de la presunción de inocencia, sino también de garantizar el de- bido procedimiento, según el cual la Administración solo puede aplicar una sanción si existe de cargo válido que permita enervar aquella presunción.

El principio del in dubio pro administrado debe imperar en todas las situaciones en que lo exija el derecho de defensa o la tutela de las garantías procesales esta- blecido por la Constitución y las leyes, ya que de los tres grados de conocimiento que se admiten en la valoración de la prueba (certeza, probabilidad y duda), el juz- gador solo debe basar su fallo en la certeza pues las otras dos categorías no tienen la fuerza que permita aplicar una sanción al presunto infractor, además de afectar el principio de la presunción de inocencia que garantiza al procesado a tenérsele como inocente mientras su responsabilidad permanezca en duda o incertidumbre y no exista una decisión fi nal.

Si la Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado que conoce una determi- nada causal de sanción no encuentra pruebas objetivas que demuestren la respon- sabilidad que se le atribuye a un postor o contratista por la denuncia efectuada por una entidad pública u otra persona, no le queda otro camino que declarar no ha lu- gar a la imposición de la sanción a través de un acuerdo, porque la verdad que fl uye del expediente no le permite inhabilitarlo; en muchos casos sucede esto por la fal- ta información adicional que se solicita a los organismos públicos que tuvieron co- nocimiento de la posible infracción, por lo que tiene que aplicarse este principio de favorabilidad.

El in dubio pro administrado o regla del desempate es el reconocimiento de la existencia de una duda no despejada, de un confl icto de pruebas de cargo y de descargo que no permiten resolver con la seguridad y efi cacia del caso. Este prin- cipio signifi ca que cuando el juzgador encuentra su decisión en suspenso o duda sobre si concurren todos los presupuestos de hecho y de derecho que justifi quen la aplicación de una sanción, debe abstenerse de sancionar a una persona natural o

jurídica, especialmente cuando los hechos no aparecen sufi cientemente probados y exista la duda, teniendo como antecedente un antiguo principio del Derecho Ro- mano que señala que es mejor dejar sin castigo el delito de un culpable, que con- denar a un inocente.

Este principio de favorabilidad se encuentra ubicado en el artículo 139, inciso 11 de la Constitución que lo describe cuando se presentan casos de duda o confl ic- to entre leyes penales, se benefi cia al procesado por ausencia de pruebas categó- ricas; en consecuencia, las sospechas que se tienen respecto a su responsabilidad deben ser los sufi cientemente graves y contundentes para destruir la duda y hacer pasible al administrado de una causal de sanción, principio que se debe aplicar en el Derecho Administrativo sancionador de las contrataciones públicas.

Como lo afi rma Tome García: “No debe confundirse el principio del in dubio pro

administrado con la presunción de inocencia, ya que el primero pertenece al mo-

mento de la valoración o apreciación probatoria y se aplica cuando habiendo prue- ba, existe una duda racional sobre la concurrencia de los elementos objetivos y sub- jetivos que integran la causal de sanción que se tipifi ca; mientras que el derecho a la presunción de inocencia tiene su efi cacia cuando existe falta absoluta de pruebas o cuando las practicadas no reúnen las garantías procesales y no permiten una re- solución condenatoria” (TOME GARCÍA, José Antonio. Temario de Derecho Proce-

sal Penal, p. 38).

Como hemos apreciado, la favorabilidad comprende dos situaciones: una, cuando se tiene que resolver y no existen elementos de juicio o pruebas sufi cientes que determinen la responsabilidad del infractor o que estas determinen una duda razonable para aplicar la sanción; y, la otra, cuando se produce un confl icto de leyes en el tiempo o en su aplicación, por lo que tiene que decidirse por la ley más favo- rable, así sea que esta sea anterior a la ley vigente, es decir, aplicarse la retroacti- vidad benigna.

CAUSALES DE APLICACIÓN