Aparentemente la característica central del desarrollo en el Distrito Federal36 y la zona metropolitana ha sido la falta de planeación en su crecimiento. A partir de los años cincuenta del siglo pasado se inició un proceso de urbanización en la ciudad que en los setenta desbordó los límites del DF y avanzó a los municipios cercanos transformando en urbanos los suelos agrícolas y forestales. En ese momento las normas de planificación establecieron los territorios actuales de las 16 delegaciones. La explosión demográfica de la década de los 70 alentada por políticas paternalistas y la falta de continuidad trastocaron cualquier intento serio de
36 De acuerdo a las cifras oficiales, para el año 2000 la población del Distrito Federal era de 8’591,309 habitantes
y su superficie total de 149,822 ha (aproximadamente 1500 Km. cuadrados) de las cuales principalmente para fines administrativos el 41% es de “uso urbano” y el 59% es “suelo de conservación”.
planeación. De esta manera, todo el equipamiento urbano necesario, escuelas, áreas verdes, salud y servicios quedaron rezagados por el crecimiento poblacional; al mismo tiempo se daba el fenómeno de despoblamiento y desconcentración de las delegaciones centrales (Martínez, 2005; GDF, op. cit.).
En 1950 el suelo urbano era de 22 mil hectáreas, ya para finales de siglo esta cifra se elevó a 61 mil hectáreas. Es decir, en menos de 50 años el suelo urbano se triplicó, por lo que esta expansión, sin control, basada en un modelo de desarrollo inequitativo, ha tenido un alto costo social y ambiental, que agudiza las desigualdades sociales, presiona sobre la dotación de infraestructura, servicios y equipamiento urbano, al mismo tiempo que destruye los bienes ambientales y pone en riesgo la sustentabilidad entera de la ciudad (GDF, 1986).
Sin embargo, no puede decirse que siempre se ha carecido de planeación urbana. En México, el “Plano Regulador del Distrito Federal”, propuesto por el equipo de trabajo del arquitecto Carlos Contreras en 1933, es un paradigma de planificación urbana y regional, de desarrollo urbano sustentable, y como lo sostiene Gerardo Sánchez (2002b): “uno de los más serios y amplios planteamientos de planeación para la ciudad en el siglo XX” (p.13).
El “Plano” (no meramente un gráfico como se concibe actualmente) era un documento amplio donde se contemplaban todos los factores incidentes en el desarrollo de la ciudad, con una visión de conjunto de todo el Valle de México37. Dentro de los contenidos de análisis del Plano Regulador se encontraban los siguientes tópicos: I. Población; II Zonificación; III. Sistema vial y medios de transporte; IV. Sistema de parques y jardines, campos de juego, estadios y reservas forestales; V. Servicios Municipales; VI. La Casa-Habitación; VII. Recreación; VIII. Arquitectura; IX. Financiamiento; X. Legislación (Sánchez, 2002b).
Con esta visión, por ejemplo, el Lago de Texcoco estaba incorporado al desarrollo de la ciudad. Al respecto Gerardo Sánchez (2002a), comenta sobre el Parque Agrícola de la ciudad:
Con la realización del proyecto del “Parque Agrícola de la Ciudad de México”, de los señores ingenieros Angel Peimbert y arquitectos Petricioli y MacGregor, o con otra solución semejante, se lograría establecer además de una zona agrícola muy importante un sistema combinado de vías terrestres (calzadas y avenidas) y vías fluviales (canales) que, ligado al sistema de canales y lagos de la región de Xochimilco, aumentarían considerablemente el interés característico de nuestra capital. Cabe aquí de paso hacer
37 Para 1930, con 1’029,068 habitantes, la Ciudad de México se extendía en una superficie de 400 Km2 (Sánchez,
mención de la posibilidad de utilizar los cauces de los ríos del Consulado y de la Piedad ligándolos con las calzadas de la Verónica y del Puerto Aéreo para formar un circuito eléctrico de tránsito rápido. Los bordes existentes darían acceso desde el nivel de las calles laterales por medio de rampas y escaleras y sus planos inclinados se ornamentarían con césped, plantas y flores que les darían un aspecto sumamente agradable (p. 218).
En cuanto al sistema de parques y jardines, se reconoció la insuficiencia y la precariedad de los mismos, por ello se propuso la ampliación del Bosque de Chapultepec y la creación de más áreas verdes para atender las necesidades de esparcimiento de la población. Principalmente se planteaba la formación de un sistema de cuatro zonas forestales: a) Desierto de los Leones; b) Los Remedios; c) Lago de Texcoco; y d) la zona de Milpa Alta, Xochimilco y El Pedregal, todas ligadas por las denominadas Vías-Parques (Ibid.). Aunque aún no se vislumbraban los graves problemas ecológicos que hoy se padecen, se concebía entonces la formación de un anillo o cinturón verde alrededor de la ciudad, como una forma de contenerla y controlar su esparcimiento.
En lo que respecta a la regulación del desarrollo urbano en el Distrito Federal, se pueden precisar dos momentos importantes. El primero fue en 1933, con la promulgación de la Ley de Planificación y Zonificación del Distrito Federal y del Territorio de Baja California, de 1933, y el segundo en 1976, cuando se emitió la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal. Puede decirse que entre estos dos momentos no se dieron avances importantes en planificación urbana (Sánchez, op. cit.). Para Sergio Martínez (2005), “la explosión demográfica de la década de los 70 alentada por políticas paternalistas y la falta de continuidad trastocaron cualquier intento serio de planeación” (p. 4B). Sin embargo, estos instrumentos sentaron las bases para la creación de infraestructura y equipamiento que pese a sus insuficiencias hoy dan servicio a la capital.
Con base en la primera ley de Planificación y Zonificación de 1933, se diseñó el Plan de Desarrollo de la Ciudad de México 1935-1985, elaborado también por el arquitecto Carlos Contreras; aunque aparentemente falló su previsión en cuanto a la población del Distrito Federal para 198538. La Ley de 1933 y lo que con ella se dio, permiten afirmar que sí se han dado esfuerzos de planeación del desarrollo en la Ciudad de México contemplando los
38 Gerardo Sánchez (entrevista, 2004) dice que los 2 millones de habitantes calculados para 1985 en el Distrito
Federal consideraban solamente cuatro de las ahora denominadas delegaciones, que eran las que constituían la Ciudad de México.
espacios verdes (Sánchez, 2002a). En la Figura 8 puede observarse la concepción que se tenía acerca del papel de las áreas verdes en la planificación urbana: los parques y zonas de reserva estaban distribuida alrededor del centro urbano, formando un cinturón o muralla verde; también las vías férreas y las avenidas principales se muestran delimitadas por parques nacionales. Aunque en esos momentos la cuestión ambiental aún no era preocupante, este visionario diseñó la ciudad contemplando los espacios verdes ya existentes y creando otros que amortiguarían el impacto de las vialidades.
El Plan de Desarrollo de la Ciudad de México 1935-1985, basado en una perspectiva social que correspondía a su época, indicaba la necesidad de conformar una comisión que elaborase el programa y los planos, así como preocuparse por la educación al público y el financiamiento de las obras (Sánchez, 2002a).
En esta visión de los pioneros de la planificación urbana en México se pueden observar todos los componentes o aspectos a considerar, y que en estos momentos cobran actualidad para el diseño de propuestas orientadas a revertir el proceso de urbanización y degradación ecológica que se sufren. Si se hace caso omiso de la época en que fue presentado, pareciera que responde perfectamente a la situación presente en la ciudad.
No fue sino hasta 1976, en el último día del sexenio de Luis Echeverría, cuando se dio a conocer el primer plan director del desarrollo urbano, dando de ese modo los primeros pasos hacia la institucionalización de la regulación del desarrollo urbano en el Distrito Federal. Fue en el contexto del auge de la planificación, impulsada desde fines del gobierno de Gustavo Díaz Ordaz, que fueron aprobadas la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y la Ley General de Asentamientos Humanos publicadas en 1976, dando sustento jurídico al actual sistema de planeación del Distrito Federal (Sánchez, op. cit.). La Ley de Desarrollo urbano se publicó con el objeto de ordenar el desarrollo urbano, así como la conservación y mejoramiento del territorio del DF y determinar los usos y destinos de tierra, agua y bosques. De estas disposiciones, interesa conocer el papel que los espacios verdes tuvieron en los planes y programas.
Figura 8. Planificación del desarrollo urbano del Distrito Federal en 1935 (Tomado de López, 1993).
Esta era la Ciudad de México en 1935
En la Ciudad de México, para concretar estas políticas y acciones, la gestión y administración de las áreas verdes urbanas han sufrido varias transformaciones. Desde la segunda mitad de los setenta, esta tarea correspondió a la Comisión Coordinadora de Desarrollo Agropecuario (COCODA), que a su vez se transformó en la Comisión Coordinadora de Desarrollo Rural (COCODER), y finalmente en la Comisión de Recursos Naturales y Desarrollo Rural (CORENA). Desde su creación la COCODA tuvo a su cargo la planeación y manejo de las áreas verdes urbanas y de los alrededores de la Ciudad de México (GDF, 2002). Esta situación prevaleció hasta el año 2000, momento en que la atención de las áreas verdes se trasladó de la CORENA a la Dirección General de Bosques Urbanos y Educación Ambiental, adscrita a la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal. En 1970 se integraron las 16 delegaciones como un esfuerzo de descentralización de la administración pública en el Distrito Federal; la responsabilidad en el manejo de las áreas verdes pasó progresivamente a las mismas.
2.3 Problemática ambiental de la Ciudad de México: la urbanización