Existen diversos documentos e informes elaborados en el marco de los estudios y evaluaciones encarados por el PRODERNEA que se han utilizado como antecedentes e insumos de este trabajo. Si bien ninguno de ellos tiene como objeto de estudio explícito el capital social, algunas de las dimensiones abordadas pueden contribuir a su análisis. Es por ello que se realizó una lectura crítica de los mismos tendiente a detectar los elementos –fundamentalmente en materia organizativa- que pudieran servir de referencia a los fines de la presente investigación.
A continuación se presentan los aspectos seleccionados y se transcriben las principales evidencias surgidas de los diferentes documentos. Cabe apuntar que estas consideraciones no necesariamente han de coincidir con las conclusiones y recomendaciones de este trabajo, puesto que constituyen un antecedente que debe ser releído a la luz de los resultados obtenidos en el trabajo de campo específicamente desarrollado para analizar la construcción de capital social.
Aspectos organizativos e institucionales
El documento PRODERNEA y PRODERNOA en el Marco de una Estrategia de Desarrollo Territorial11 presentado al Seminario sobre Transformación Productiva e Institucional del Mundo Rural en Argentina contiene algunas apreciaciones que creemos conveniente considerar:
La descripción del enfoque y la metodología responde tanto a la letra de los nuevos documentos del programa cuanto al pensamiento compartido por algunas unidades provinciales y la unidad nacional. Sin embargo, la diversidad de las interpretaciones que cada jurisdicción hace, ha llevado a una cierta heterogeneidad en la implementación. Algunas prácticas corresponderían tanto a la pluralidad de realidades provinciales cuanto a otras visiones del desarrollo rural.
La participación debería darse en un marco definido por la estrategia nacional y las decisiones deberían adoptarse en el nivel más cercano al problema en el cual se dispusiera del conocimiento de la situación
global que lo comprende. Esto configuraría un esquema
descentralizado y centralizado al mismo tiempo que buscaría mantener la unidad en la diversidad. La descentralización -en particular entre sujetos con asimetrías de información y de poder-, no es por sí sola la llave de una participación no burocratizada y auténticamente democrática. Otras variables, de índole política –la capacidad de los gobiernos locales; la naturaleza de su proyecto político y las interacciones y relaciones con los otros niveles del estado y otros actores significativos-, condicionan los resultados que se pueden esperar
.
La debilidad organizacional y de gestión no es privativa de los pobres rurales: todas las pymes argentinas –salvo notorias excepciones– la padecen en mayor o menor medida. Además, el PRODERNEA pide a sus usuarios que se organicen en empresas asociativas. Esto suma a las dificultades que ya tienen para gestionar sus negocios, la de
11 Márquez, Susana (2004): PRODERNEA y PRODERNOA en el Marco de una Estrategia de Desarrollo Territorial. En: Seminario sobre Transformación Productiva e Institucional del Mundo Rural en Argentina.
hacerlo en sociedad, lo que nunca es sencillo. Sin embargo, no se enfatiza lo suficiente en servicios de apoyo de esta índole, aun cuando se busquen alternativas relativamente novedosas para subsanar el déficit.
A continuación se reseñan los elementos que se han extractado del informe sobre las Formas Asociativas para la Agricultura Familiar12. Cabe apuntar que dicho informe se enmarca en la estrategia de trabajo orientada al afianzamiento y consolidación de las agrupaciones de pequeños productores encarada por el PRODERNEA, para lo cual se acordó la elaboración de ese Manual de Asesoramiento para contribuir a la formación, desarrollo y fortalecimiento de organizaciones. Está dirigido a técnicos y profesionales que trabajan en el ámbito del desarrollo rural y a los agentes productivos rurales y sus nucleamientos.
Los emprendimientos asociativos implican la formación de un grupo y, puesto que el alcance de los objetivos es en función de alguna tarea específica, se los llama generalmente “grupos operativos”. Un grupo no se constituye solamente con la voluntad de agrupamiento, también es necesario considerar la estructura interna del mismo, compuesta por los vínculos y personalidades de sus integrantes y, fundamentalmente, que se articule con una actividad socioeconómica puesta en común, que garantice más continuidad y mayores resultados que la operatoria individual.
No se debe pensar que la tarea actúa mágicamente, es preciso generar las condiciones para que se hagan explícitos los objetivos. Por este motivo, y en las primeras instancias de organización del grupo, se requiere del papel de animadores-orientadores que tendrán que facilitar este fenómeno. Cada grupo encontrará su forma de operar después de arias reuniones y, en muchos casos, se materializará través de reglamentos de funcionamiento interno. o existen recetas únicas de operatoria, se presentan tantas modalidades como grupos consolidados.
12 Elgue, Mario – Charadía, Claudia Alejandra (2007): Formas Asociativas para la Agricultura Familiar. Elementos para el Análisis Funcional y Normativo de las Distintas Formas Jurídicas. SAGPYA - PRODERNEA.
No se puede establecer a priori cuál es la forma más apropiada para organizar a los pequeños productores. En cada caso, según el tipo de producción, la fase de la producción que se procura asociar y/o la idiosincrasia del grupo humano en cuestión, se deberá escoger aquel agrupamiento que mejor se adapte. Las formas asociativas de interés común sin fines de lucro (fundamentalmente las Asociaciones y las Fundaciones) aparecen como más propicias para efectuar tareas de promoción, asistencia, capacitación y tutorías, siendo las Cooperativas las más adecuadas para afrontar la producción y la comercialización en los mercados formales, ya que las Asociaciones no pueden operar comercialmente para el mercado.
Entre las formas asociativas informales, se encuentran los Consorcios
de Productores, a través de los cuales se organizan
mayoritariamente los nuevos grupos asociativos del PRODERNEA que, en rigor, constituyen una Sociedad de Hecho, con la ventaja de su rapidez para darle forma pero con muy pocas posibilidades de sentar las bases de un asociativismo que tenga alguna continuidad y/o consistencia organizacional.
Entre los meses de junio y agosto de 2005 se llevó a cabo una reunión de la UNC y las UPEs -con el apoyo externo del Programa FIDA MERCOSUR en calidad de facilitador del proceso-, cuyos resultados se resumen en un documento sobre Propuestas para la Ejecución y Estrategia de Salida13 que expresa:
La reflexión sobre la práctica a nivel de las unidades ejecutoras provinciales permitió asimismo repensar la estrategia de trabajo para contribuir a la superación de las condiciones que generan la pobreza rural en las cuatro provincias del NEA, analizando la necesidad de potenciar –sin dejar de hacer foco en la población rural pobre- las relaciones de estos productores con otros estratos, y el papel que deben jugar en esta estrategia las organizaciones de productores. La estrategia asociativa planteada por PRODERNEA se basó en la creación de alianzas o grupos de productores, y sus instrumentos no demostraron eficacia a la hora de potenciar asociaciones exitosas
13
UNC (2005): PRODERNEA. Propuestas para la Ejecución y Estrategia de Salida. Síntesis del Proceso de Análisis y Elaboración.
preexistentes al Programa. Pensando en la sostenibilidad de los resultados a nivel de los grupos creados a partir de la acción de PRODERNEA, se considera un eje central fortalecer la capacidad de organización instalada a nivel de la población beneficiaria. Se recomienda trabajar en lo que resta del período de ejecución en fomentar, apoyar, reflotar o crear, según el caso, asociaciones formales cuya estructura sea capaz de asegurar la continuidad y permanencia más allá de los tiempos del Programa.
En relación a la construcción de ciudadanía en estos procesos y la profundización de la activa participación de los beneficiarios se recomienda para futuros diseños partir de nucleamientos de productores existentes, ya que la práctica muestra que cuando las organizaciones se fortalecen partiendo de núcleos existentes, la tarea se facilita y los instrumentos se potencian, logrando efectos y procesos de mejora de la condición de vida e ingresos más perdurables. Se visualiza en estas organizaciones –en especial trabajando en forma articulada con el estado- capacidades para lograr mecanismos de autogestión que trascienden el PRODERNEA, deviniendo en efectivos partícipes y actores de su desarrollo.
Favorecer alianzas estratégicas a través de modalidades mixtas y flexibles de integración en las propuestas asociativas de productores se visualiza como una estrategia pertinente y necesaria a explorar en el futuro.
La práctica ha demostrado que muchas veces el crédito es el instrumento que mayor interés suscita en la población a la que se acerca con su oferta el Programa, y a menudo actúa como “puerta de entrada” al PRODERNEA. El crédito aislado de la comercialización, la capacitación y la asistencia técnica pertinentes y necesarias, no es, en general, suficiente para asegurar la sustentabilidad de los proyectos de los usuarios y usuarias que –en tanto proyectos, justamente -, requieren de la articulación de distintos recursos para el logro de sus objetivos.
Por otra parte, estuvo presente en documentos y discusiones la posibilidad el crédito administrado por una organización de
productores o pobladores rurales en beneficio de sus asociados y asociadas, ésta puede constituirse en eficaz medio para la creación y consolidación de interesantes capacidades autogestionarias y para fortalecer a la institución, con el consiguiente impacto en la acumulación de capital social. En particular, cuando se lo enmarca en un adecuado diseño de la estructura financiera y organizativa, y se proporciona acompañamiento especializado.
En cuanto a los Instrumentos se sugieren ajustes en su Aplicación y Enfoque que elevarían la calidad e impacto de las intervenciones del Programa y aportarían a la sostenibilidad, los que pueden resumirse como sigue:
- Se deben priorizar las actividades de “Capacitación y Asistencia Técnica” que sirvan al fortalecimiento de las organizaciones de productores (con representatividad y legitimidad).
- La Generación de Capacidades y el Desarrollo del Asociativismo deben ser foco principal de atención hacia el cual orientar las acciones del Programa. Desde la formulación del PRODERNEA hay una clara tendencia a la promoción de procesos organizativos de la población objetivo, orientados a generar capacidades locales que permitan la sustentabilidad de los proyectos productivos más allá del período de la intervención, pero no contemplando debidamente a los grupos preexistentes. Más allá de la formalidad de éstos, hay que reenfocar los esfuerzos para no desaprovechar el potencial que ello significa, por lo cual habría que centrar todos los esfuerzos de fortalecimiento en el sentido de respaldar los agrupamientos formales y no formales existentes y con funcionamiento apropiado, procurando incluso aprovecharlos como vehículo para canalizar los recursos que hagan posible una ejecución más descentralizada de los instrumentos disponibles, en particular la AT y la Capacitación, e incluso el crédito cuando sus aptitudes organizacionales lo permitan. - Hay que buscar agilizar los mecanismos que permitan la “habilitación” (formal y funcional) de las organizaciones para recibir recursos del proyecto, que bajo su propia administración sirvan para
gestionar los servicios de “Capacitación”, “Asistencia Técnica” y/o “Crédito” del Proyecto, con la supervisión de las UPEs.
- Si bien se reconocen situaciones diferenciales a nivel de las provincias y escasas restricciones desde el convenio de préstamo en relación al tipo de asistencia técnica brindada y requerida, la sistematización cuantitativa de la asistencia técnica brindada hasta el momento por PRODERNEA muestra un claro sesgo hacia la asistencia agroveterinaria. Se recomienda reorientar la Asistencia Técnica de forma de superar su enfoque actual, mayoritariamente tecnológico, incorporando conocimientos en otras áreas, y logrando que atienda en particular los aspectos organizacionales y comerciales, avanzando con diversas modalidades en la interdisciplinariedad de los servicios prestados.
En la misma línea, en el documento resumen14 elaborado por el programa FIDA para el Mercosur en el marco del convenio de colaboración para acompañamiento del proceso de formulación de la estrategia de salida para el PRODERNEA, se señala:
La reflexión sobre la experiencia del Programa y sobre el carácter relacional de la pobreza, lo lleva actualmente a la conclusión de que el foco de este tipo de programas debería estar puesto en las interacciones entre los diversos actores y por tanto, la acción estatal debería jugar un papel mediador, negociador y articulador en éstas. Por lo dicho, se aprecia la necesidad de avanzar en la intervención fortaleciendo: (i) los lazos de articulación de este tipo de productores con productores de otros estratos, y (ii) la negociación de éstos con los agentes y sistemas de comercialización existentes.
En materia de Institucionalidad, se sugiere a la SAGPyA la necesidad de contemplar la participación de las Provincias, representadas a nivel político y de las organizaciones representativas de los pobladores rurales, en el proceso de diseño de la política, la coordinación y articulación de proyectos. Del mismo modo se propone a las Provincias que adopten el criterio que se le sugiere a la
14
FIDA (2005): PRODERNEA. Propuestas para la Ejecución y Estrategia de Salida. Documento Resumen. Preparado por el Programa FIDA para el MERCOSUR.
SAGPyA. Esto fundamentado en el hecho de que el diseño de la nueva institucionalidad deberá privilegiarse la descentralización y la participación de las organizaciones representativas de los pobladores rurales; y la descentralización debe incluir la transferencia de responsabilidades, capacidades y los recursos acordes a las mismas para que resulte efectiva
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Por su parte, en la propuesta para una estrategia de salida para PRODERNEA preparada por la Provincia de Formosa15 se advierte:
La sustentabilidad organizativa e institucional es el área que se deberá fortalecer.
Cuando en el diseño de intervención se opera en forma muy dirigista con fuerte presencia institucional, de alguna manera tanto el programa como el grupo de productores pierde la perspectiva de funcionamiento autónomo, una vez finalizada la etapa de operación. Esto da como resultado, que terminado el financiamiento programático, caen los programas y por ende la organización oportunamente promovida.
A medida que los organismos intervinientes ganan experiencia, en la ejecución de programas, es posible y conveniente trabajar sobre la descentralización trasfiriendo paulatinamente las responsabilidades y compromisos institucionales, a las comunidades y sus organizaciones comunitarias. En ese sentido será de gran importancia, poder contar con el apoyo de recursos humanos bien calificados que cuenten con experiencia a concreta en aspectos organizativos e institucionales.
En cuanto a las dimensiones en materia de organización presentes en la propuesta elaborada por la Provincia del Chaco16 para una estrategia de salida para PRODERNEA, allí se afirma:
A nivel metodológico, entendemos que desde el gobierno y sus programas no se deben preconcebir las soluciones y prioridades de
15 Provincia de Formosa. Ministerio de la Producción. PRODERNEA - UPE Formosa (2005): Una Propuesta de Estrategia de Salida para PRODERNEA. Provincia de Formosa.
16
Ministerio de la Producción. Gobierno del Chaco. Coordinación Provincial Chaco - PRODERNEA (2005): Propuesta de Estrategia de Salida para PRODERNEA.
las comunidades, reconocemos en el papel del estado y sus técnicos el rol de acompañar y brindar información para el proceso de toma de decisiones de la comunidad y los beneficiarios, facilitando las herramientas y propiciando los espacios para que las comunidades acuerden y definan sus propios objetivos de desarrollo.
Desde esta visión proponemos: redimensionar las actividades que conformen un plan de participación de los beneficiarios dentro del programa; apoyar financieramente iniciativas y acciones de asociaciones u organizaciones propias de los beneficiarios, con el objetivo de brindar un apoyo específico para su fortalecimiento y consolidación.
A nivel estratégico aparece como fundamental reforzar la estrategia de comunicación del Programa, tanto para su difusión como para lograr la sensibilización y reflexión colectiva de la problemáticas. Muchas veces mencionamos que uno de los aspectos que se marca como un logro es el de haber constituido un grupo asociativo. En la práctica vemos que la mayoría de estos grupos se formaron solo para obtener el crédito y realizar las primeras compras grupales, ya que luego cada uno siguió trabajando individualmente. Pero, también se observa, en algunos de estos consorcios formados que después de trascurrido un tiempo disponen de estructura organizativa capaces de identificar sus necesidades y plantear sus demandas.
La organización de los productores es un tema que planteamos como primera condición para la realización de acciones con los pequeños productores, la necesidad de agruparse. Solo asociándose se podrán lograr soluciones que individualmente serán muy difíciles de alcanzar, pero debemos tener muy presente que esto no se logra de la noche a la mañana, es un muy proceso largo.
Asimismo, la falta de confianza trae inconvenientes en la ejecución por la garantía solidaria, por lo que vemos la necesidad de pensar otras metodologías de trabajo.
Para la sustentabilidad de los grupos de productores beneficiarios del programa y de sus proyectos emprendidos, es necesario garantizar
la continuidad de la capacitación y la asistencia técnica, principalmente en aquellos proyectos de más reciente formulación, de tal manera de proporcionarles los conocimientos suficientes para que puedan y sepan solucionar sus propios problemas, en forma más endógena y autogestionaria. Fortalecer a las asociaciones de productores para que logren la capacidad suficiente donde ellas mismas puedan gestionar servicios especializados tales como asistencia técnica, de comercialización de insumos y productos. Capacitar y motivar a los grupos de productores para dotarlos de habilidades y destrezas en los aspectos organizativos. En la motivación hacia la organización de los agricultores deberán evitarse las formas teóricas y abstractas porque éstas no lograrán sensibilizarlos hacia la cooperación: es necesario demostrarles clara y objetivamente que la organización es realmente capaz de solucionar sus problemas concretos y cotidianos, por ejemplo: cómo comprar insumos a precios más bajos, cómo reducir los costos de producción, cómo acceder en forma conjunta a una inversión que no pueden hacer en forma individual, cómo vender mejor sus cosechas, etc.; porque, en definitiva, éstos son los problemas que ellos generalmente necesitan solucionar.
Debemos fortalecer las relaciones y las redes de mercadeo, entre los grupos de productores beneficiarios del programa con las cooperativas y asociaciones de ferias francas, estas son administradas por los pequeños y medianos productores que comercializan sus productos en forma conjunta y que se encuentran distribuidas en algunas zonas de la provincia.
Es necesario introducir innovaciones tecnológicas, gerenciales y organizativas y además hacerlo en todos los eslabones de la cadena agroalimentaria. Relacionar a los productores del PRODERNEA para que intercambien sus productos. De esta manera se acercan mercados de distintas regiones, permitiendo el intercambio no solo de productos sino también de conocimiento.
Si nos referimos al perfil del asesor puede pensarse que existe una tensión entre su solvencia técnica en el negocio identificado y sus
capacidades para el apoyo a la organización y el acompañamiento hacia la autogestión de los grupos. Por supuesto existen técnicos que reúnen ambas condiciones pero hay una realidad de que no hay cobertura en toda la región que abarca el Programa.
En cuanto a las recomendaciones de la Provincia de Corrientes contenidas en el documento17 con la propuesta para una estrategia de salida para PRODERNEA, hay que mencionar:
Una experiencia que se podría implementar, como prueba piloto, es la de generar proyectos individuales, para aquellos productores que deseen llevarlo a cabo. A menudo observamos que los productores se agrupan sólo para recibir los beneficios del programa, no por que esta sea una necesidad de su sistema productivo. Desde la perspectiva de los productores el formar un grupo lo sienten como una imposición del programa, que muchas veces conduce a la disolución del mismo por no estar dentro de las prioridades de los productores el agruparse. La propuesta de proyectos individuales debería apuntar a que en el transcurso del desarrollo del proyecto, los productores frente a las dificultades que se presentan en todo proceso productivo, sientan la necesidad de agruparse con sus pares.
Las propuestas para una estrategia de salida para PRODERNEA