Para comenzar este capítulo resulta oportuno mencionar que dentro de los denominados derechos políticos, precisamente, los derechos electorales –de elegir y de ser elegidos conforme a las leyes– son una especie, junto con otros derechos como los de asociación y reunión con fines políticos, el derecho de petición a las autoridades, los derechos de participación y de control. Por su parte, los derechos políticos son una categoría difícil de definir y clásicamente se identificaron con la categoría de “ciudadano”, de modo que en su titularidad y ejercicio quedaban circunscriptos a aquellos miembros de la comunidad política que alcanzaren ciertas condiciones.257
Asimismo, el procedimiento electoral posee un papel fundamental en la formación democrática de los órganos estatales. Siendo que, en el sistema democrático las elecciones cumplen un rol elemental; mediante las mismas el pueblo pone en ejercicio su soberanía a efectos de constituir directa o indirectamente a las autoridades gubernamentales. En este sentido, los derechos políticos son derechos humanos de suma relevancia que, en conjunto con otros derechos precitados –como la libertad de expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación– hacen posible el “juego democrático”.258
En otros términos, puede decirse que existe una estrecha relación entre las elecciones y la democracia, es decir, que las primeras constituyen la base del concepto democrático liberal. Dentro de este último los líderes políticos de un país deben ser designados mediante elecciones, existiendo una abierta competencia por el poder entre las fuerzas sociales y las agrupaciones políticas. Aunque las elecciones constituyen solamente una de las formas de
257 GARCÍA ROCA, Javier y DALLA VIA, Alberto, Los derechos políticos y electorales: un orden público democrático, La Ley, Buenos Aires, 2013. Páginas 13 y 14. Como explican estos autores, el conjunto de derechos que conforma la categoría de derechos políticos está vinculado con la actuación en el foro público. Por ello, además del derecho de elegir y de ser elegido para ocupar cargos públicos, se ubican entre los derechos políticos a aquellos que tienen vinculación con la formación de la opinión pública –por ejemplo: derechos de reunión, de asociación y de petición–.
258 Obra citada. Página 27. Como indican los autores, el artículo 23.1 de la Convención Americana de
Derechos Humanos impone la obligación positiva a los Estados de diseñar un sistema electoral para que los derechos políticos puedan ser ejercidos mediante elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual, y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores.
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participación política, su importancia resulta indiscutible.259 Es así que, de acuerdo a la
propuesta de Bobbio, entre las condiciones de la democracia se encuentran las siguientes: todos los ciudadanos, sin distinciones de ningún tipo, deben disfrutar de los derechos políticos; el voto de todos los ciudadanos debe tener similar peso; todos aquellos que disfrutan de los derechos políticos deben tener la libertad para votar según su propia opinión; ninguna decisión tomada por la mayoría debe limitar los derechos de las minorías; etcétera.260
Mediante la evolución y la extensión del derecho de votar fue aumentando el nivel de participación política de la población. En la mayor parte de los países, los actuales sistemas de partidos surgieron durante la expansión del derecho de sufragio. De esta forma el ejercicio del sufragio pasó de un electorado numéricamente pequeño y limitado, a un electorado integrado potencialmente por la totalidad de la población adulta.261
Nohlen también especifica dos procesos vinculados con el sufragio: primero, el proceso de la revolución industrial, del desarrollo de fuerzas productivas, de la marcada diferenciación social y, asimismo, la reivindicación del movimiento obrero que vio en la lucha por el derecho a sufragar, el medio para alcanzar una sociedad más justa e igualitaria; segundo, el proceso de la denominada “revolución nacional” a través de la inclusión de la población en la unificación de los Estados nacionales, o como canje frente a las obligaciones militares asumidas por dicha población.262
Actualmente, como indica este autor, existen para las elecciones democráticas cuatro “principios básicos del derecho del sufragio”, es decir, que es universal, igual, directo y secreto. A continuación expondré las características principales que explican cada uno de estos principios, conforme a las apreciaciones del autor263:
1) El sufragio universal significa que, en principio, todo ciudadano tiene derecho de elegir y de ser elegido, independientemente de su raza, sexo, ingresos, propiedad, profesión, estamento o clase social, religión, educación o convicción política. Este principio no es incompatible con la exigencia de otros requisitos como una determinada edad, ejercicio de la ciudadanía (nacionalidad), residencia, posesión de las facultades
259 NOHLEN, Dieter, Sistemas electorales y partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, México,
1994. Páginas 12 y 13.
260 AMAYA, Jorge A., Democracia y minoría política, Astrea, Buenos Aires - Bogotá, 2014. Página
17.
261 NOHLEN, Dieter, Sistemas electorales y partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, México,
1994. Página 19.
262 Obra citada. Página 20.
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mentales y de los derechos civiles, así como la plena capacidad jurídica. A modo de ejemplo puedo decir que como resultado de la reforma electoral de 1912, de acuerdo a las previsiones de la ley 8871, el sufragio universal comprendía sólo el derecho de sufragio masculino, en tanto que el artículo 1° de la norma establecía: “Son electores nacionales los ciudadanos nativos y los naturalizados desde los diez y ocho años cumplidos de edad, siempre que estén inscriptos unos y otros en el padrón electoral.” Por su parte, el artículo 2° estipulaba quiénes se encontraban excluidos del padrón electoral por razones de capacidad –los dementes declarados en juicios y los sordomudos que no podían darse a entender por escrito–, de estado y condición –por ejemplo, los eclesiásticos, los soldados, los detenidos, etcétera– y de indignidad –los reincidentes condenados por delitos contra la propiedad, los quebrados fraudulentos, los penados por falso testimonio o por delitos electorales, etcétera–.
2) El sufragio igual implica que la influencia del voto de todos los electores es similar y, por lo tanto, no debe ser diferenciada en razón de propiedad, ingresos, educación, religión, orientación política, etcétera, lo que deviene en la igualdad cuantitativa de los votos de los electores. Por ejemplo, para que esta igualdad cuantitativa permanezca garantizada se debe tener cuidado en la distribución de las circunscripciones electorales, para lograr una distribución igual entre el electorado y el número de representantes que deben ser elegidos, en relación a la proporción nacional.
3) El sufragio secreto implica que la decisión del elector, mediante la emisión del voto, no sea conocida por otros. Por ejemplo, en la Argentina tradicionalmente se ha utilizado en denominado “cuarto oscuro”, que configura un recinto privado donde ingresa el votante y no puede ser observado por nadie al elegir la boleta e introducirla en el sobre, que luego será insertado en la urna electoral correspondiente, para culminar con el acto eleccionario.
4) El sufragio directo se da cuando en las elecciones el elector mismo determina a los titulares de los escaños; mientras que, en las elecciones indirectas o mediatas el cuerpo intermedio –colegio electoral– es previamente elegido, encontrándose así entre el elector y los representantes políticos. De esta forma los votantes no eligen directamente al candidato sino a electores, quienes tienen la misión de elegir al candidato.
Ahora, continuando con la definición de algunos conceptos claves de esta materia, puede decirse que un sistema electoral refiere al método que ha de seguirse para la
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distribución de los cargos entre quienes resulten electos. Así, podemos hablar de “sistemas mayoritarios” que atribuyen la totalidad de las bancas al partido que obtiene la mayoría de votos o, bien, de “sistemas proporcionales” que permiten la representación de los partidos de manera proporcional a los votos obtenidos, donde también se abre la posibilidad de participación de las minorías, cuestión que estuvo presente en el Proyecto de Sáenz Peña- Gómez.264
En otras palabras, utilizando la definición de Nino puede decirse que el sistema electoral “(…) comprende el conjunto de normas y prácticas respecto de las condiciones para participar en las elecciones de autoridades, las condiciones para ser elegido, los requisitos y recaudos para el sufragio y escrutinio de los votos, y la forma en que se computan los votos para determinar la elección de diferentes cuerpos gubernamentales (es un sentido restringido, se suele denominar “sistema electoral” sólo a este último punto referido a la elección de cuerpos colegiados; más específicamente se llama “fórmula electoral” a la que permite transformar votos en bancas).”265
Nino también explica que el sistema de gobierno se encuentra intrínsecamente ligado al sistema de partidos y al sistema electoral. Mientras que, en las democracias consolidadas los partidos políticos se han convertido en instituciones mediadoras esenciales.266 Es oportuno recordar que Indalecio Gómez, en su argumentación durante los debates por la reforma electoral, abogó por la participación de la ciudadanía en los partidos políticos y, en consecuencia, en los actos electivos, como una forma de vencer la desconfianza y la apatía cívica –propiciadas por el fraude y el estado de cosas que se había sostenido desde antaño en el país–; en tal sentido él estimaba que los partidos debían formarse en un ámbito de libertad y
264 Con optimismo respecto a este asunto el presidente Roque Sáenz Peña expresaba ante la Asamblea
Legislativa Nacional, en 1911: “La representación de las minorías no sólo traerá al gobierno el concurso solidario de todas las opiniones, sino que ha de crear en los partidos, un interés directo y permanente. Las grandes agrupaciones habrán así de constituirse o de ampliarse, desenvolviéndose por acción propia, con caracteres verdaderamente orgánicos.” (Roque Sáenz Peña, La Reforma Electoral y temas de política internacional americana, Selección de escritos, discursos y cartas, con una noticia biográfica y varias notas, Editorial Raigal, Buenos Aires, 1952. Página 108.)
265 NINO, Carlos S., Fundamentos de derecho constitucional. Análisis filosófico, jurídico y politológico de la práctica constitucional, Editorial Astrea, Buenos Aires, 2002. Página 541.
266 Este autor también explica cómo se conforman las listas de los partidos. En primer lugar, si ellas
son decididas exclusivamente por la dirección de cada partido o por la votación interna de los afiliados al partido, o si el electorado externo puede participar de esa elección (método que se denomina “primarias abiertas”). Por otro lado, existe la posibilidad de que las listas sean cerradas y bloqueadas, de forma que el elector en distritos plurinominales no puede alterar el orden, borrar o agregar candidatos. (Obra citada. Página 544.)
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de institucionalidad, “no en las antesalas de los gobernantes, sino en el alma del pueblo” – conforme a las palabras que pronunciaba con vehemencia–.267 Por ello, de acuerdo a sus
apreciaciones los partidos políticos emergerían en el país como consecuencia de la sanidad en los comicios.268 Como expone Botana el propósito de la reforma era incorporar al elector
ausente del sufragio a una vida pública activa; en tanto que, la realidad local y extranjera de aquella época demostraba que dicho proceso no era posible sin la presencia de los partidos políticos. Y para el ideario de Gómez, ¿cómo podría propiciarse la formación de los partidos? Pues, bien, mediante un sistema electoral que condujera a la concentración de fuerzas, con pocos distritos, que permitieran y alentaran la creación de partidos nacionales y populares. 269
Ahora, volviendo al análisis general sobre el derecho electoral es preciso abordar cuáles son los métodos para la adjudicación de escaños, para lo cual me valdré de las explicaciones de Nino que pueden resumirse en la siguiente secuencia: a) el sistema de simple pluralidad por el que se adjudican todos los escaños del distrito al partido que obtenga mayoría simple; b) el sistema de doble vuelta con simple mayoría también en la segunda; c) el sistema de doble vuelta con mayoría absoluta, para lo cual se reducen los contendientes en la segunda a los dos primeros; d) el sistema con voto alternativo, por el cual el ciudadano expresa una segunda preferencia que se suma a los candidatos con mayor cantidad de votos –para que obtengan así mayoría absoluta– si los que son objeto de la primera preferencia no pasan determinado umbral; e) el sistema de la lista incompleta o el del voto único no transferible, por el que se impide que la mayoría obtenga más de un porcentaje previsto de escaños, asignándose el resto a la primera minoría y a la segunda en ciertos porcentajes, o por representación proporcional; f) el sistema de representación proporcional por el cual se adjudican los escaños en los mismos porcentajes que los porcentajes de votos que reciben los diferentes partidos, existiendo diferentes sistemas para tratar los votos insuficientes para dar lugar a bancas adicionales –por ejemplo, la fórmula D´Hondt, que adjudica escaños a los
267 Discurso de Indalecio Gómez. Cámara de Diputados, 8/11/1911.
268 En este sentido él afirmaba con seguridad en el porvenir: “Es en el comicio donde deben formarse
los partidos; si no se han formado allí es porque no ha habido libertad. Veremos si se forman o no. Yo digo que se formarán.” Y, también, él manifestaba su confianza en los recursos del país: “La democracia argentina tiene entrañas capaces de concebir un partido, si se deja concebirlo en libertad.” Discurso de Indalecio Gómez citado.
269 BOTANA, Natalio R., El orden conservador, Hyspamérica, Buenos Aires. Páginas 273 y
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partidos cuyos cocientes de votos sean los mayores, luego de dividirlos sucesivamente por 1, 2, 3, 4, etcétera–.270
Dada las particularidades de la presente investigación estimo relevante adentrarme en las características del sistema de lista incompleta. Como explica Botana este modelo es “curioso”, pues combina dos principios –la pluralidad y la proporcionalidad–, con un mecanismo plurinominal, estableciendo a priori la representación que le corresponde a la minoría. En consecuencia, la lista incompleta es el único medio constitucional posible que permite garantizar la representación de las minorías. Gómez se estaba introduciendo en terrenos inexplorados mediante la inclusión del voto secreto y obligatorio, a lo que se sumaba el modelo de la lista incompleta, que respondía a la meta de incluir nuevos partidos en la representación política.271