La intervención del Estado en la regulación de tarifas eléctricas fue iniciada en1930 cuando la Ley 109 de ese año estableció que el principio de las tasas debían preservar los justos límites de la conveniencia colectiva y la moral comercial.
96
Recuérdese que para este momento el sector eléctrico nacional se encontraba bajo el fenómeno de las iniciativas privadas locales y los proyectos de generación de electricidad eran pequeños y sujetos a la disponibilidad de capital privado.
“Artículo 2. Las tarifas y reglamentos de las empresas de servicios públicos…serán sometidos a la aprobación del gobierno, y no podrán regir sin ella. Esta aprobación tendrá como finalidad garantizar que en ningún caso tales empresas puedan imponer condiciones y cobrar tasas que excedan los justos límites de la conveniencia colectiva y de la moral comercial.”97
Este principio orientó el control de las tarifas eléctricas a través del departamento de servicios públicos del Ministerio de Obras y la posterior sección de tarifas del Ministerio de Fomento. Desde entonces hasta 1957 los reajustes no fueron significativos, debido a la relativa estabilidad cambiaria de aquella época, aunque se gestaron no pocas reacciones publicas a las pocas alzas, que motivaron los procesos de municipalización.98
Esos estatutos estaban regulados por tarifas de precio fijo aplicables a carga conectada en los pequeños usuarios, por el consumo medio en las conexiones residenciales, industriales y comerciales, con aplicación de precios descendentes por kilovatio-hora. En 1950 las tarifas medias de los sistemas hidráulicos variaban desde un centavo de dólar por kilovatio-hora en Medellín hasta 2.2 centavos en Bogotá, en tanto que la energía térmica de la Costa Atlántica se facturaba en 3 centavos de dólar por kilovatio-hora.99
97
Ley 109 de 1936. En http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9014 98
Romero, Patricia. La privatización del sector eléctrico en Colombia y sus incidencias en la prestación del servicio de energía eléctrica. Escuela Superior de Administración Pública ESAP. 2006.
99 Ibíd.
Se concibieron entonces dos nuevas orientaciones políticas: la primera consistió en la aplicación de la “tarifa costeable” para justificar un valor medio que debía cubrir los gastos de funcionamiento, el servicio de la deuda y el componente local de los programas de ensanche de las grandes empresas. La segunda orientación consistió en modificar la estructura de precios descendentes con un criterio social que mantenía invariable el valor de los consumos mínimos. Así se llego a una tarifa de línea horizontal o de precio uniforme para cada servicio de manera de que los posteriores ajustes introdujeran las tarifas diferenciales ascendentes en que el precio del kilovatio-hora aumenta con el nivel de consumo. En el periodo de 1958 – 1980 se expidieron 72 resoluciones de alzas de tarifas que representaron un incremento medio del orden del 35% en los ingresos de las empresas eléctricas.100
Los inadecuados niveles de la tarifa media nacional y las distorsiones en las estructuras tarifarías, en todos los mercados, fueron una permanente fuente de tensión en las relaciones con el Banco Mundial101.
“Así lo reconoce el propio Banco Mundial al recapitular que la tarifa media nacional, expresada en moneda constante, solo aumentó a una tasa de 1.2% anual en el curso de 10 años a partir de 1971 pero este incremento provino de reajustes en el periodo de 1975 – 1983 porque en los años anteriores se deterioró y no se recuperó por los efectos de la devaluación de 1985, por tanto las tarifas industriales crecieron al 2.9% anual y las residencial creció al 1.3% anual.”102
En general, el panorama del sector hasta este momento se veía empeorado por la administración de las tarifas. El modelo de tarifa propuesto no cubría los costos de operación de las empresas, las tarifas se administraban con criterios políticos que
100 Ibíd. 101
Téngase en cuentael papel financiador que tuvo el Banco Mundial en los proyectos de infraestructura en los países subdesarrollados, especialmente para el caso Colombiano en el campo de los servicios públicos domiciliarios.
102
con criterios técnicos, generando grandes pérdidas a las empresas del sector eléctrico.103
Sin embargo, a partir de 1994, con las modificaciones estructurales al sector eléctrico, se traza una nueva orientación en lo relacionado con la tarifas para la prestación del servicio. La Ley 142 en los artículos 124 a 127 contiene las condiciones para la expedición y la modificación de las fórmulas tarifarias y sobre la vigencia de éstas.104
“Artículo 124. Para determinar las fórmulas tarifarias se aplicarán las normas sobre régimen tarifario de las empresas de servicios públicos previstas en esta Ley, las normas del Código Contencioso Administrativo.”105
La Ley introdujo una serie de restricciones para la determinación de tarifas, dirigidas a eliminar la discrecionalidad en la fijación del nivel que, como se mencionó, se reflejaba en la insolvencia financiera de las empresas. De igual forma, eliminó los subsidios cruzados implícitos que permitían señales erradas de precios y desvinculaban los pagos por el servicio del costo asociado. En este sentido, introdujo los subsidios explícitos, la obligatoriedad de basar la tarifa en el costo de prestación bajo condiciones de eficiencia económica y suficiencia financiera, e impuso algunas limitaciones entre cargo fijo y variable y los topes de contribuciones y subsidios por estratos.106
En particular, el usuario debe cancelar el costo de los AOM (Administración, Operación y Mantenimiento), y sólo el componente de inversión es sujeto de
103
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Diagnóstico del impacto sobre cada sector (acueducto, alcantarillado, aseo, energía, gas y telecomunicaciones), de la legislación y normatividad específica que en materia de servicios públicos domiciliarios se expidió en cumplimiento de los preceptos constitucionales de 1991. 2004.
104
Corporación Andina de Fomento. 2006. Óp. Cit. 105
Ley 142 de 1994. Óp. Cit. 106
subsidio. Para dar garantía a eventuales inversionistas privados, la ley estableció los procedimientos de fijación y revisión del régimen tarifario en períodos quinquenales.107
Por su parte, en el sector eléctrico las tarifas se mantuvieron relativamente constantes después de la reforma, hasta 1999, en un período en que la demanda de energía se deprimió por la recesión económica y se contaba con capacidad instalada muy por encima de los de las necesidades del mercado.
En este año los precios del mercado mayorista iniciaron un proceso acelerado de crecimiento que refleja las restricciones en el orden de despacho que impuso la voladura de torres de energía por parte de la guerrilla y las condiciones hidrológicas, al punto que la CREG (Comisión de Regulación de Energía y Gas) se vio obligada a intervenir el precio máximo de generación.108
Aun cuando este aumento en tarifas se podría considerar como un efecto nocivo del nuevo marco y de la liberación del mercado de generación, es importante resaltar los efectos positivos sobre el desarrollo del mercado. Por un lado, los usuarios perciben en el precio el costo marginal de largo plazo, viabilizando la financiación de los planes de expansión con base en la iniciativa privada. Por otro lado, fortaleció las finanzas de estas empresas que demandaron un volumen considerable de recursos públicos.109
La nueva política de tarifas estableció la libre comercialización entre empresas generadoras y distribuidoras en tanto que a nivel de los usuarios se clasificaron en reguladoras y no, según que requieran la autorización de la Superintendencia de Regulación Energética. Las tarifas reguladas pudieron extenderse a todos los
107 Ibíd. 108
Romero, Patricia, 2006. Óp. Cit. 109
usuarios de una red de distribución a juicio de la comisión cuando fuere necesario para facilitar la transición en los dos sistemas.
La Comisión de Regulación Energética asumió la totalidad de las funciones conexas con el régimen de tarifas en que se incluyó las del acceso y uso de las redes de transmisión como fundamento de la apertura hacia el sector privado.
“Artículo 14. Régimen de tarifas mediante el cual la comisión de regulación respectiva fijará los criterios y la metodología con arreglo a los cuales las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar o modificar los precios máximos para los servicios ofrecidos al usuario o consumidor.”110
La estructura tarifaria del sector de energía eléctrica respondió a las disposiciones de la CREG. En la actualidad las tarifas están sujetas a las siguientes normas centrales:
El consumo básico de los usuarios más pobres es subsidiado (Estratos I, II y III)
Los habitantes de zonas marginadas recibirán nuevo subsidio de $40 por kilovatio/hora.
El incremento promedio de las tarifas será del 8.6% y se aplicará gradualmente durante dos años. Los aumentos autorizados son precios máximos. Es decir, que las empresas podrán aplicar alzas menores siempre y cuando no pongan en riesgo su viabilidad financiera.
El impacto de la nueva fórmula en cada región dependió de la topología de cada red y el número de usuarios de cada empresa. Este ajuste buscó garantizar la prestación eficiente del servicio y la estabilidad de las empresas.
110
En conclusión, se puede afirmar que el nuevo esquema de tarifas en los servicios públicos domiciliarios, particularmente en el sector eléctrico, generó efectos positivos sobre las finanzas de las empresas prestadoras, al generar el real cubrimiento sobre los costos, en la calidad de la prestación y cobertura de los servicios.
“El ajuste tarifario tuvo dos efectos positivos sobre el desarrollo de los servicios públicos. Por un lado, fortaleció las finanzas de las empresas con lo cual se logró una mayor expansión de las coberturas y de la calidad del servicio y se evitaron procesos de quiebra. Por otra parte, constituyó una mejor asignación de recursos en el sentido en que los usuarios percibieron el verdadero costo de oportunidad de los factores involucrados en la prestación del servicio.”111
Gráfico 6. Evolución de las tarifas del sector eléctrico (Promedio para las cinco ciudades más grandes)
Fuente: Junta Nacional de Tarifas – SSPD - CREG
111
No obstante para las empresas del sector, los beneficios y alivios financieros fueron notables y permitieron subsanar situaciones de insolvencia económica, los consumidores finales percibieron un aumento sustancial en el precio de la energía consumida.
Lo anterior generó muchos descontentos que desembocaron en múltiples protestas y pronunciamientos evidenciando el aumento en la tarifa del servicio que debía asumir el consumidor final.
Figura 24. Protestas contra régimen de tarifas
Fuente: Diario del Huila (edición impresa – agosto de 1993)