4.2 Spatial CExp
4.2.4 Applying Cluster Sampling to CExp
Dentro del ámbito internacional, la propia Organización de Naciones Unidas (ONU) se ha manifestado en relación al creciente fenómeno de menores migrantes no acompañados42 en el mundo. Este organismo declara que los menores migrantes no acompañados (MMNA) se cuentan entre los refugiados más vulnerables y requieren asistencia y cuidados especiales. Se insiste en la urgente necesidad de identificarlos cuanto antes para acelerar su regreso y la reunión con sus familias.
La figura legal a la cual pueden acogerse en la mayor parte de los países europeos es el asilo pese a las enormes restricciones que dicha figura tiene cada vez más por parte de la dispersa política de extranjería europea.
No existen datos generales sobre la presencia de MMNA en Europa y las cifras que se pueden consultar son muy antiguas. Según algunos escasos datos, en el año 2000, más de 16.000 MMNA solicitaron asilo en 17 países europeos (el 4% del total de solicitantes de asilo)43. Un estudio cuantitativo llevado a cabo por CON RED44 (Quiroga, 2006) sobre seis países de la Unión Europea (Bélgica, Suiza, Dinamarca, España, Italia e Irlanda), calculaba que en el año 2003 había en estos países un total de 17.960 MMNA, solicitantes de asilo o no. El mismo estudio hace una estimación aproximada del total de menores en 17 países de Europa, incluyendo Rumania, Eslovenia y Croacia, y calcula que habría en torno a unos 32.163 MMNA en todos ellos.
El aumento de este fenómeno en Europa comienza a ser visible en la década de los 90 y lleva al Consejo de la Unión Europea a adoptar, en 1997, una Resolución45 que se expresa en los siguientes términos:
42 Resolución aprobada por la Asamblea General 50/150, de 9 de febrero de 1996 y Resolución 52/150, de
11 de febrero de 1998. Esta última aprobada ante la “persistencia de la difícil situación de los menores refugiados no acompañados”.
43 http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/news/opendoc.htm?tbl=NEWS&page=home&id=3bf0dd74a 44 Comunidad Virtual Contra la violencia ejercida sobre los niños y adolescentes inmigrantes sin red de
apoyo social.
45 Resolución del Consejo 97/C 221/03 de 26 de Junio de 1997, relativa a los “Menores no Acompañados
“Visto el Tratado de la Unión Europea y, en particular, su artículo K.146 (...);
“Considerando que en ocasiones se produce la entrada y permanencia, en el territorio de los Estados miembros, de menores de países terceros, no acompañados por un adulto responsable, que no han obtenido las autorizaciones necesarias para ello; “Considerando que los menores no acompañados de países terceros pueden ser víctimas de redes ilegales de inmigración, y que es importante que los Estados miembros colaboren en la lucha contra dicho tráfico (...);
“Considerando que los menores no acompañados suelen encontrarse en una situación vulnerable, por lo que precisan protección y cuidados especiales;
“Considerando que el reconocimiento de esta situación vulnerable de los menores no acompañados en el territorio de los Estados miembros justifica que se fijen criterios comunes para tratar tales situaciones;
“Considerando que la presente Resolución no afecta los compromisos internacionales de los Estados miembros derivados de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 1989; (...); (...):
“Considerando que el artículo 22 de la citada Convención se esfuerza por proteger y asistir a los niños que solicitan el estatuto de refugiados o que son considerados como tales; (...);
“Considerando que la presencia irregular en el territorio de los Estados miembros de menores no acompañados que no tengan consideración de refugiados debe tener carácter provisional y que los Estados miembros deben procurar cooperar entre sí y con los países terceros de procedencia para devolver al menor a su país de origen o a un país tercero dispuesto a admitirlo sin poner en riesgo la seguridad del menor, con el fin de encontrar cuando sea posible, a las personas responsables del menor y de reunirlo con dichas personas; (...).
“Se adopta la presente Resolución” [énfasis añadido].
46 Es importante hacer notar que este artículo al que hace referencia el párrafo, regula la lucha contra la inmigración y la estancia irregulares de nacionales de países terceros comunitarios, encuadrándose la protección de los MMNA dentro del marco de la lucha contra la inmigración clandestina y, por tanto, del enfoque trafiquista que venimos cuestionando.
Sin embargo, en la mayoría de los países europeos que se han visto afectados por este fenómeno no se efectúa la reagrupación familiar en origen y se ha optado, como medida más aplicada, por la tutela administrativa de los menores migrantes no acompañados. Esto podría deberse a que muchos han incluido el fenómeno de la inmigración de niños solos dentro del estatuto de refugiados y asilados que determina un trato diferente al menos en cuanto a los procedimientos administrativos. Las experiencias que podemos recoger como ejemplos son las siguientes (Ripol-Millet, 2000):
En Alemania y en Suecia los niños no acompañados tienen un tutor o representante legal hasta su emancipación a los 16 años edad a partir de la cual son jurídicamente responsables. La alimentación y el alojamiento corren a cargo de las autoridades locales. En Austria estos niños también tienen capacidad jurídica para los procedimientos legales a partir de los 16 años aunque el procedimiento administrativo para su protección está regulado por la Ley de Concesión de Asilo de 1998 que equipara sus derechos a los del resto de extranjeros.
Bélgica prevé la asignación de un tutor neutral para cada niño que le representa y asiste en todas sus necesidades. Además, en este país, se ha creado una oficina específica para niños no acompañados cuya función es informar de los problemas en el trabajo con los mismos, adecuar las normas de actuación y servir como sistema de registro tanto para los niños solicitantes de asilo como para los que no lo son.
En Francia se han creado centros especiales de acogimiento de niños solicitantes de asilo o niños no acompañados. En Italia se creó el primer departamento de menores migrantes dada la incidencia de la inmigración clandestina de niños albanokosovares y se introdujo la figura del mediador cultural para paliar los efectos negativos del contacto continuo de estos niños con la policía; posteriormente, se intenta la inserción educativa y laboral de estos una vez que se han emancipado.
En el Reino Unido se creó, dentro de la Dirección de Asilo, una sección especializada en niños no acompañados encargada de tramitar todas sus solicitudes. A los más pequeños se les suele colocar en familias de acogida o residencias infantiles y a los adolescentes se les suele proporcionar una ayuda para que vivan de forma independiente aunque asistidos desde los organismos locales.
No existe, por tanto, una atención a MMNA con criterios unificados en la UE, sino más bien una serie de medidas basadas en las legislaciones sobre menores y sobre asilo de cada país miembro. Tampoco hay criterios para determinar la incidencia real del fenómeno.
De allí que, en 1999, se haya creado el Programa “Niños no acompañados en Europa” por iniciativa de la Alianza Internacional Save the Children y el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). Dicho programa pretende unificar los criterios de actuación mediante la elaboración de un “Manual de Buenas Prácticas” y el establecimiento de políticas conjuntas a nivel europeo. Además procura velar por los derechos de los menores de edad en cada país miembro.
No obstante, en la mayoría de los países europeos, estos menores son vistos como extranjeros o inmigrantes, más que como niños o adolescentes, aplicándoseles una legislación contradictoria (Quiroga, 2006). Para CON RED existirían tres grandes modelos de tratamiento de los MMNA en Europa:
- Modelo de asilo: según legislación nacional y mayormente aplicado en Suiza, Portugal, Bélgica, Dinamarca e Irlanda.
- Modelo de protección de la infancia: según directrices de la Convención de los Derechos del Niño y aplicado mayormente en Italia y España.
- Modelo mixto: aplicando legislación en materia de asilo si los menores son detectados en frontera, o bien, legislación en materia de protección del menor si son localizados en territorio nacional. Este es el caso de Francia.
En general, se han detectado deficiencias o vulneraciones de los derechos del menor en los tres modelos (Ibíd.) en alguna de las etapas del procedimiento: los procedimientos son muy complejos y burocráticos, lo cual entraña dificultades administrativas e idiomáticas; existe un déficit de formación del personal que detecta y recibe al menor para atenderlos de forma específica; muchos MMNA deben enfrentarse al desconocimiento de los sistemas y a la resolución de sus dudas en solitario; no se garantiza la protección y permanencia de los menores de forma automática, lo que causa ansiedad y fugas; se efectúan repatriaciones sin garantías, entre otras.