En conclusión del presente capítulo, esbozamos un cuerpo de derechos de los periodistas a partir del Marco Jurídico Interamericano sobre el derecho a la información, el mismo que puede resumirse en cuatro facultades y dos obligaciones:
Derecho a la libertad de expresión en independencia, condiciones de igualdad y sin ningún tipo de discriminación, especialmente las que pueden darse en razón de la pertenencia del periodista a cierto medio de comunicación cuya línea editorial no sea del agrado de la fuente o autoridad.48 Ello incluye buscar, recibir y difundir información de cualquier índole y sin límite de fronteras.
Derecho a la reserva de fuentes, apuntes y archivos personales.
Derecho a la protección especial de la libertad de
expresión sobre todos los asuntos de interés público, así
como sobre la cobertura de la labor de los funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones y de los candidatos a ocupar cargos públicos. Sin embargo, no se reconoce protección sobre propaganda sobre la guerra y la apología del odio, que constituyan incitación a la violencia o al genocidio. Tampoco se protege cualquier actitud favorable a la pornografía infantil.
48
La “cláusula de conciencia” que establece que el periodista puede renunciar al medio al que pertenece si éste ha cambiado de orientación ideológica es complementaria a esta disposición.
Derecho a la protección contra restricciones indirectas a la libertad de expresión de cualquier índole,49 política, económica o social, entre ellas, principalmente:
o Protección contra las “leyes de desacato” porque son consideradas como penalizadoras de la libertad de expresión al otorgar a funcionarios públicos una protección que otras personas no tienen.
o Prohibición de exigencia de títulos o la colegiatura
obligatoria para el ejercicio de la profesión de
periodista, porque hay un vínculo directo con la libertad de expresión que diferencia al periodismo de otras profesiones y la colegiatura puede asimilarse a un control directo o indirecto.
o Prohibición de monopolios u oligopolios que limiten o controlen directa o indirectamente la libertad de expresión. Al contrario, el Estado debe favorecer el pluralismo de los medios de información como garantía del desarrollo democrático.
o Prohibición a altos funcionarios públicos de emitir
declaraciones contra medios de comunicación y
periodistas por razón de su línea editorial. Los funcionarios públicos deben ser objeto de control y sanción estatal si se diera el caso.
49
Se debe incluir acá a todos los derechos sociales de los que se benefician los periodistas.
Obligación de los periodistas de regirse por conductas
éticas, que sin embargo, no debieran estar determinadas por
los Estados.
Admisión sólo de responsabilidad ulterior por supuestos
delitos o faltas y únicamente para el respeto de los derechos o
la reputación de los demás o la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. Las limitaciones deben ser compatibles con la preservación y el desarrollo de sociedades democráticas y no deben constituirse en un medio de censura previa.
Sin embargo, el Marco Jurídico continúa en constante avance, como ha sido señalado por la misma CIDH cuando, con motivo de su 50 aniversario, publicó un balance y estableció la Agenda Hemisférica para
la Defensa de La Libertad de Expresión (OEA 2010), que señala cinco
problemas y desafíos emergentes para la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la OEA en los años venideros (OEA 2010: 12 a 36):
La protección de periodistas y lucha contra la impunidad de los crímenes cometidos contra comunicadores en el ejercicio de su profesión, a través de penas “infalibles y razonables” que hagan valer el efecto disuasorio del derecho (OEA 2010: 16 y ss.).
La necesidad de eliminar las normas que criminalizan la
expresión y de impulsar la proporcionalidad de las sanciones
ulteriores. Se habla especialmente de: las leyes de desacato y la legislación penal que protege la privacidad y el honor; la supuesta injuria religiosa, o de símbolos o de instituciones; la
nueva tipificación del “terrorismo” o la “traición a la patria”; así como del aumento de tipificación de delitos que criminalizan la protesta social (OEA 2010: 20 y ss.).
El aumento de las formas de censura directa e indirecta (OEA 2010: 26 y ss.).
La restricción de los periodistas al acceso a la información
pública a través de establecimiento de “secretos de Estado” y
otros mecanismos de control (OEA 2010: 29 y ss.).
El afianzamiento del pluralismo, la diversidad y la
libertad de expresión en lo que toca a periodistas, medios,
fuentes y circulación de información de todo tipo, ya que una sociedad democrática se basa en la libre elección de preferencias por parte de los ciudadanos (OEA 2010: 33 y ss.).
Esta Agenda será también un patrón de comparación de la tesis en lo que toca a los temas pendientes de la legislación boliviana referida a la libertad de expresión y el periodismo, cuando hablemos de las conclusiones y recomendaciones.
3. CAPÍTULO TERCERO. MARCO REFERENCIAL. LAS CONDICIONES DEL SURGIMIENTO Y DESARROLLO DE LA LEGISLACIÓN PERIODÍSTICA EN BOLIVIA
El marco referencial establecerá las condiciones sociales del surgimiento y desarrollo de la legislación referida al periodismo en Bolivia, así como el contexto actual de su expresión jurídico-práctica, en tres períodos históricos y en varios niveles de acuerdo al principio de la jerarquía de leyes. Los tres períodos históricos son los siguientes:
Los textos fundadores.- Desde la fundación de la República de Bolivia hasta su centenario, éste último coincidente con la promulgación de la Ley de Imprenta actualmente vigente (6 de agosto de 1825 hasta el 19 de enero de 1925).
La vigencia de la Ley de Imprenta de 1925.- De la promulgación de ésta hasta la asunción al primer mandato presidencial de Evo Morales (19 de enero de 1925 al 22 de enero de 2006).
El nuevo marco jurídico.- Desde el 22 de enero de 2006 al 30 de junio de 2013, fecha de cierre de la investigación de la tesis.
Estos períodos no son arbitrarios pues cada uno puede identificarse con características propias (cf. GOMEZ 1999 y GÓMEZ 2004). La época que va de la Independencia de la República a su centenario puede identificarse como el de la consolidación legislativa en materia de libertad de expresión, imprenta y legislación periodística. Es el tiempo de la profusión de textos legislativos: once textos constitucionales y dieciocho normas, entre leyes y decretos de imprenta, marcan este período de la historia boliviana; mientras que el segundo lapso se
identifica con la época de la Ley de Imprenta de 1925, que aplicada positivamente o no, permanecerá vigente e intacta en todo su texto hasta el advenimiento del nuevo Estado Plurinacional, en enero de 2006.
Finalmente, el gobierno de Evo Morales es el primero que logra derogar algunos artículos de la Ley de Imprenta de 1925 y, sobre todo, completarla con legislación conexa, con lo que introduce un nuevo marco jurídico en el tema, razón de sobra para merecer un estudio aparte.
En cuanto a los niveles de jerarquía de leyes su principio tiene una doble característica. Respecto de a la primera (MARTÍNEZ 2007: 43):
Si se presta atención al modelo de ciencia jurídica normal –el modelo kelseniano- se encuentra que, en la doctrina y el derecho positivo, es comúnmente aceptado el orden jerárquico normativo que establece la siguiente clasificación, armonizada por una jerarquización de los órganos:
– En primer lugar, la constitución, definida como norma general de carácter primario.
– En segundo lugar, la ley, definida como norma general de carácter secundario.
– En tercer lugar, los decretos o reglamentos […]. – Y en cuarto lugar, las sentencias judiciales […].
Según este autor, en un Estado de derecho, la jerarquía no solo distingue niveles sino que también se corresponde con la separación de poderes del Estado. Así, el nivel constitucional corresponde al poder constituyente, el legal al poder legislativo, el tercero al poder ejecutivo y el cuarto al judicial (MARTÍNEZ 2007: 43).
En cuanto a la segunda característica, en todos los casos se cumple “el
principio de jerarquía normativa por el que una ley inferior no puede ir en contra de una ley de carácter superior” (LÓPEZ DÍAZ 2006: 101). En
resumen, podríamos hablar de jerarquía y prelación de las leyes superiores sobre las inferiores.
En lo que toca al Estado boliviano, el principio de jerarquía de leyes está expresado en el artículo 410.II de la Constitución Política (BOLIVIA 2009: 156):
La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:
1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales.
3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.
4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes.
Es decir, para el Estado boliviano existen cuatro niveles, siendo la Constitución la norma superior a todas las demás. Respecto de los tratados, que vimos en el marco teórico, el Estado boliviano los pone por encima de las leyes nacionales, es decir, de obligatorio cumplimiento. Finalmente, en la base de la pirámide están los decretos reglamentos y demás resoluciones.
Respecto de las leyes ‘nacionales’, en virtud de los artículos 10 y 11 la
Ley Marco de Autonomías y Descentralización (BOLIVIA 2010: 17)
tienen primacía sobre los estatutos autonómicos departamentales y cartas orgánicas municipales, incluso con carácter supletorio a los ámbitos específicos de aplicación de estas dos últimas en ausencia de norma
departamental o municipal. Por otro lado, las leyes ‘nacionales’ vienen a reemplazar en la Constitución de 2009 a las anteriores leyes ‘orgánicas’ que existían en la Constitución de 1967, reformada ésta en última instancia en el año 2004 (BOLIVIA 2004). Con todo, ley ‘nacional’ u ‘orgánica’50 (como quiera llamarse) no ha perdido su carácter de origen francés (OCHOA 2006: 62 y 63):
Las leyes “orgánicas” son concebidas por primera vez como una categoría singular y “autónoma independiente” en la Constitución francesa de 4 de octubre de 1958, conocida como la “Constitución Gaullista”. […] Se entendía, aplicando ese adjetivo calificativo, que se trataba de leyes fundamentales, constituyendo un cuerpo legal; leyes que organizan alguna institución, o sea conjunto de disposiciones legales combinadas y concertadas de modo de regular la institución jurídica a la cual ha de aplicarse.
Por ello, la Ley de Imprenta, anteriormente considerada ley especial u orgánica, debe considerarse ahora una ley ‘nacional’ en cuanto a su jurisdicción y ámbito de aplicación. Dicho esto, esquemáticamente el marco referencial puede describirse como se muestra en la Tabla N° 10 de la siguiente página, el mismo que a la vez contiene el primer componente del objeto de estudio de la presente tesis: Las normas vigentes que regulan la actividad periodística en Bolivia, a partir de la Ley de Imprenta de 1925, así como su legislación conexa.51
50
El concepto de Ley Orgánica es muy diferente en el ordenamiento jurídico español. En concreto la redacción del artículo 81 de la Constitución Española de 1978 establece que “1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.2. La aprobación,
modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto” La Ley Orgánica en España no es una norma de superior rango que una Ley. Es una norma que según la materia debe aprobarse por mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados. 51
El gobernante Movimiento al Socialismo anunció el 23 de febrero de 2010 que se necesitarían, al menos, cien nuevas leyes para implementar la nueva Constitución (cf. EL DIARIO 2010). Sin embargo, el Legislativo superó ampliamente esta meta, pues de
Tabla N° 10
Marco Referencial sobre la Legislación Referida a la Libertad de Expresión y el Periodismo en Bolivia – 1825 a 2012
Constitución Política del Estado (CPE)
Leyes Nacionales Decretos, Reglamentos y otras disposiciones administrativas 1825 a 1925 CPE: 1826, 1831, 1834, 1839, 1843, 1851, 1861, 1868, 1871, 1878, 1880 Leyes de Imprenta: 1826, 1834, 1861, 1871, 1881, 1888, 1907, 1918 Decretos de Imprenta: 1850, 1855, 1858, 1859, 1861, 1863, 1889, 1900, 1918, 1920 1925 a 2 006 CPE: 1938, 1945, 1961, 1967 (más reformas de 1995 y 2004) 1925 (Ley de Imprenta) 1944 (Tamayo Contra el Anonimato) 1972 (Código Penal) 494 de 1979 (Profesionalización del Periodista)
1951 (Supresión de Juicio por Jurados)
1984 (Estatuto Orgánico del Periodista)
1997 (Plena Vigencia Ley de Imprenta) 2005 (De Acceso a la Información Gubernamental) 2006 a 2 013
CPE: 2009 2010 (Ley contra el Racismo y toda forma de Discriminación
2010 (Ley del Régimen Electoral) 2011 (Ley General de Telecomunicaciones, Tecnologías de Información y Comunicación 2012 (Ley de Seguro de Vida para Periodistas)
2009 (Pago de una
Compensación por Gasto de Transporte Urbano)
2009 (Columna Sindical) 2009 (Política Nacional de
Transparencia y Lucha contra la Corrupción)
2011 (Reglamento del Régimen Especial de Propaganda para el Proceso de Elección de
Autoridades del Órgano Judicial y del Tribunal Constitucional Plurinacional)
2011 (Reglamento a la Ley contra toda forma de Racismo y Discriminación)
2012 (Transporte Nocturno para Trabajadores de Medios de Comunicación)
Fuente: GÓMEZ 1999, 2004 y 2012. Elaboración propia.
2009 hasta el 31 de diciembre de 2012 había aprobado 332 nuevas leyes (cf. GACETA OFICIAL 2012).
A continuación, pasemos a la descripción y explicación del contenido de los tres mencionados períodos.