THE $CONTROL COMMAND

Edgar Mauricio Arbeláez Sánchez1

El presente artículo se orientó desde la perspectiva de la go- bernanza y la gobernabilidad en el escenario de la gestión del riesgo de desastres en Co- lombia. Igualmente, buscó identificar la normativa vigente

1 Profesional en ciencias militares (oficial del Ejército). Administrador de empresas y pro- fesional en relaciones internacionales y estudios políticos. Especialista en gerencia integral de obras y en docencia universitaria. Estudiante de Maestría en Gestión del Riesgo y Desarrollo, en la Escuela de Ingenieros Militares. Correo: edgar- [email protected]

como herramienta técnica y los organismos encargados de los procesos de conocimiento y re- ducción del riesgo y manejo de desastres, observando la insti- tucionalidad emergente como actor funcional en los diferen- tes escenarios de desastres en el entorno nacional.

Los eventos naturales y antrópicos que han sido regis- trados en la historia colombia- na, citando entre ellos los de mayor impacto (terremoto de Popayán en 1983, avalancha de Armero en 1985, sismo en el Atrato medio en 1992, sismo y

avalancha del río Páez en 1994, terremoto del Eje Cafetero en 1999 y la avalancha de Salgar - Antioquia como la más reciente en mayo de 2015), han servido como base fundamental en la estructuración y promulgación tanto de normativas jurídicas como de políticas públicas que dan soporte a la cultura proac- tiva en función de la gestión del riesgo de desastres.

La gobernabilidad y gober- nanza son dos conceptos que comparten simetría al interior de las formas de gobierno y sus roles orientadores. Para Luis

Fernando Aguilar Villanueva, la

gobernabilidad se define como «una cuestión que se plantea sólo con referencia al gobierno y que no atañe a la sociedad» (Centro Latinoamericano de Admistración para el Desarro- llo - clad, 2007), cuyos aspec- tos se reflejan en las capacida- des, estructuras y herramientas técnicas con las que cuenta un Estado para dar respuesta a las necesidades de la sociedad.

Por otro lado, la gober- nanza, en palabras del mismo autor, es concebida como el proceso «de dirección de la so- «La progresión y el aumento de estos nuevos riesgos, incluidos el terrorismo y las

migraciones, están teniendo consecuencias políticas en la implementación, por parte de los gobiernos, de políticas orientadas al control y a la reducción de los riesgos».

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ciedad que ya no es equivalente a la sola acción directiva del go- bierno y en el que toman parte otros actores, [en otras palabras es] un proceso directivo post- gubernamental más que anti- gubernamental” (íbid.), pers- pectiva que se relaciona con la calidad de la respuesta dada bajo el empleo de las herra- mientas, instrumentos técnicos y normativos en sinergia con las estructuras sociopolíticas, con el ánimo de satisfacer y respon- der las necesidades manifiestas. Colombia ha venido dan- do pasos agigantados en la estructuración de la norma y herramienta jurídica con miras a otorgar al Gobierno nacional los instrumentos adecuados, eficaces y eficientes que permi- tan desarrollar la gobernabili- dad y gobernanza ante futuros eventos de desastre, no solo

previendo acciones de respues- ta sino adelantando procesos que permitan anticiparse al acontecimiento de los eventos con la finalidad de evitar pérdi- das de vidas humanas y plan- tear escenarios de intervención, asistencia y desarrollo en las co- munidades que se encuentran en inminente riesgo ante posi- bles eventos de origen natural como antrópicos.

Las experiencias men- cionadas, infortunadamente se constituyeron en lecciones aprendidas que mostraron el atraso y deficiencia del Estado colombiano en políticas pú- blicas, legislación y normativas. Ello, condujo a la revisión de los aspectos que interactúan en el desarrollo de la sociedad, en función de las vulnerabilidades, exposiciones y amenazas de los entornos manifiestos en el di-

namismo del Estado colombia- no de manera holística.

Las fallas estructurales del Gobierno nacional y del siste- ma de atención de desastres en materia financiera, jurídica y de infraestructura para dar respuesta a los eventos, empu- jó a la creación de instituciones emergentes. Así, a manera de ilustración, para afrontar el te- rremoto de Popayán el Decreto 2225/1983 creó la Corporación para la Reconstrucción y De- sarrollo del Departamento del Cauca (crc), el Decreto Presi- dencial 3406/1995 dio origen al Fondo Resurgir para atender el desastre de Armero, tras el evento del río Páez se expide el Decreto 1179/1994 que creó la Corporación Nasa Kiwe para la reconstrucción de la cuenca del río Páez y zonas aledañas; por último, con referencia al terremoto del Eje Cafetero, el Gobierno nacional, median- te el Decreto 197/1999, creó el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafete- ro (Forec).

Surgen en este acápite pre- guntas como: ¿por qué tantos organismos emergentes para dar respuesta a cada evento? ¿Por qué no se diseñaron y estructuraron organismos de observancia nacional? ¿Fueron eficientes y eficaces las respues- tas dadas por los organismos ci- tados? ¿Los recursos financieros fueron empleados con decoro ético en favor de los damnifi- cados? ¿Los organismos de res- puesta fueron los apropiados en el orden de la gobernanza? ¿Se emplearon los instrumen- tos (leyes, normas, protocolos, instituciones) previstos por el Estado en materia de goberna- bilidad?

Los aciertos y falencias que acompañan las acciones de res- puesta ante los desastres han dado origen a la formulación, Remoción en masa, barrio La Cruz, Medellín. Año 2007.

aprobación e implementación de instrumentos de carácter vinculante. En este sentido, como resultado de la evalua- ción de los daños y afectaciones del terremoto de Popayán, se promulgó el Decreto Ley 1400 de 1984 sobre construcción con normas sismo resistentes; pos- teriormente, bajo el amparo de la Ley 400 de 1997, se expide en 1998 la norma sismo resistente nsr-98 de 1998; y luego, en el 2010, la nsr-10 (García, 2015).

Creación del SNPAD y de

la UNGRD

La avalancha de Armero marca un hito en la preparación del Estado colombiano para en- frentar y afrontar eventos de desastres, de manera que se crea el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (snpad), «organizado mediante la Ley 46 del 2 de no- viembre de 1988 y estructurado en el Decreto Extraordinario 919 del 1º de Mayo de 1989» (Cardona, 2008). En el año 2011, y con fundamento en el Decre- to 4147 del 3 de noviembre, se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desas- tres - ungrd (Presidencia de la República , 2011 - Ver imagen 1. Estructura Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desas- tres, página 46).

La gestión del riesgo de desastres en Colombia, actual- mente cuenta con herramien- tas y estructuras diseñadas con estándares de rigor jurídico exhaustivo que involucran al poder ejecutivo, al legislativo y al judicial. La promulgación de la Ley 1523 de 2012 se constituye en el instrumento rector de la gestión del riesgo; así mismo, al interior de la norma, se encuen- tran plenamente identificadas las estructuras del Estado que integran los procesos de cono-

cimiento y reducción del riesgo y del manejo de desastres.

Observando los atributos de la Ley 1523 de 2012, se loca- lizan los tópicos diseñados en procura de un correcto desa- rrollo de los parámetros de gobernabilidad y gobernanza. En este orden de ideas, con relación a la gobernabilidad, es posible afirmar que la ley refe- rida legitima y fortalece el sn- grd en el escenario colombia- no; al unísono, entrega tareas y responsabilidades específicas a los organismos y estructuras de orden nacional, territorial y local.

Como componente in- tegrador de la gobernanza para la gestión del riesgo de desastres, la ungrd ha plani- ficado procesos y protocolos que le permitan a las entida- des territoriales prepararse de manera adecuada en sinergia con las estructuras sociales (juntas de acción comunal, organizaciones no guberna- mentales - ong, entre otras) con espíritu previsivo ante eventos que puedan alterar el dinamismo social, adminis- trativo y político por causa de

desastres; dotando los pro- cesos con herramientas que incluyen la cartilla guía para

la Formulación del plan muni-

cipal de gestión del riesgo de

desastres (ungrd, 2012). Jus-

tamente este plan obedece a una estructura detallada que permite asumir juegos de ro- les en procura de identificar amenazas y vulnerabilidades en cada región, departamento y municipio.

El planteamiento de esce- narios de riesgo y eventos futu- ros ofrece realizar trazabilidad entre los planes de gestión del