APPENDIX A I/O MODIFIERS
LIST ABC 10 AAA
Carlos Arturo Duarte Martínez1
Una de las últimas fronteras que el derecho disciplinario tie- ne que delinear para lograr su completa independencia como rama del ordenamiento jurídi- co colombiano, se decide en los escenarios de la jurisdicción contenciosa administrativa en la que se discute la validez de los fallos disciplinarios conteni- dos en actos administrativos.
En los últimos diez años se ha avanzado en el debate sobre la existencia de límites para el juez administrativo al momento de ejercer el con- trol de legalidad de los actos administrativos disciplinarios. La tesis que se ha consolidado en la doctrina reconoce que las sanciones disciplinarias que imponen las dependencias del ministerio público y las oficinas de control interno disciplina- rio son actos administrativos, como resultado del ejercicio de la función administrativa.
Pero también, debido a que el desempeño de la potestad disciplinaria entraña una admi- nistración de justicia en sentido material, al juez administrativo se le presentan dos límites in- franqueables: (i) la valoración racional de las pruebas, y (ii) la interpretación jurídica realizada por la autoridad disciplinaria para justificar las sanciones im- puestas. En caso de verificar si en estos puntos se respetan las reglas de la argumentación jurí-
1 Docente de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Bucaramanga. Co- rreo: [email protected]
dica, el juez administrativo no podrá alterar las conclusiones que contiene el acto adminis- trativo disciplinario.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, por su par- te, no ha tenido una tendencia jurisprudencial uniforme en el punto de los límites del control de legalidad de las sanciones disciplinarias contenidas en actos administrativos. Ello es en particular visible en las sen- tencias del periodo 2014-2015, en el cual llegó a sostener que no existía límite alguno para el juez administrativo al realizar el control a los actos adminis- trativos disciplinarios, al punto que todo su contenido resulta- ba ser campo de revisión.
En 2016, la Sección Segun- da inicialmente volvió a la tesis que sostuvo hasta 2013 según la cual no puede concebirse el control judicial como una ter- cera instancia disciplinaria en la que pueden revisarse todos los fundamentos de las sanciones disciplinarias. Empero, en Sen- tencia de Unificación del 09 de agosto de 2016, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó los dispares criterios en la materia al asumir la tesis del «control judicial integral» de los actos administrativos san- cionatorios disciplinarios, en la que: (i) se niega la existencia de límites a la competencia del juez administrativo, (ii) los fallos disciplinarios no son decisiones judiciales, (iii) y sus interpreta- ciones no se sustentan en la in- dependencia e imparcialidad, y que (iv) «La interpretación nor- mativa (...) hecha en sede disci-
plinaria, es controlable judicial- mente en el marco que impone la Constitución y la ley».
Esta última referencia no cierra el debate sobre el repro- che que pueda llegar a hacer el juez administrativo frente a la interpretación jurídica del acto administrativo disciplinario; y tampoco deja atrás la jurispru- dencia constitucional que ha identificado al ejercicio de la potestad disciplinaria como una expresión de la adminis- tración de justicia en sentido material (la carga de transpa- rencia no es satisfecha por par- te del Consejo de Estado).
En las siguientes líneas se participa en ese debate para señalar que, a la hora de eva- luar la interpretación jurídica que sustenta el fallo discipli- nario, debe seguirse la teoría de la interpretación jurídica defendida por el positivismo normativista de Hans Kelsen, presente, por ejemplo, al de- sarrollo que la Sección Tercera del Consejo de Estado le ha dado a la noción del error ju- dicial por la interpretación en el ámbito de la responsabilidad patrimonial del Estado-juez.
1. El fallador disciplinario:
¿interprete jurídico?
Lo que lleva a tener a la inter- pretación jurídica que realiza la autoridad disciplinaria como un límite para el juez adminis- trativo, radica en el reconoci- miento por parte de la Corte Constitucional que el ejercicio de la potestad disciplinaria es una expresión de la adminis-tración de justicia en sentido material, debido a que:2(i) «se
imputa la comisión de con- ductas que han sido tipifica- das como faltas» disciplinarias, (ii) el proceso disciplinario se desarrolla para demostrar su comisión, (iii) en él se decide la imposición de sanciones, y (iv) «las autoridades disciplinarias despliegan una actividad con contenidos materiales propios de la función de administrar justicia».
Se tiene entonces que el fallador disciplinario adquiere su condición especial por la inelu- dible labor de intérprete jurídico, pues al momento de adoptar decisiones condenatorias el al- cance de las normas jurídicas no siempre es preestablecido. Pero la plena condición de juez no es reconocida al fallador disciplina- rio, pues más allá que decide so- bre la afectación de derechos de los sujetos disciplinables, impo- niendo sanciones aún en contra de la voluntad de ellos, no tiene a cargo la resolución de litigios, ni sus decisiones hacen tránsito a cosa juzgada.
2 Corte Constitucional. Sentencia C-014 de 2004 (M. P.: Jaime Córdoba Triviño).
«(...) la plena condición de juez no es reconocida al fallador disciplinario, pues más allá que decide sobre la afectación de derechos de los sujetos disciplinables, imponiendo sanciones aún en contra de la voluntad de ellos, no tiene a cargo la resolución de litigios, ni sus decisiones hacen tránsito a cosa juzgada».
2. La modulación
del control del juez
administrativo frente a
la interpretación jurídica
del fallo disciplinario
Empero, la doctrina iusdisci- plinarista ha indicado que el control ante la jurisdicción de lo contencioso administrati- vo no puede socavar, sin más, cualquier interpretación jurídi- ca adoptada por el fallador dis- ciplinario, y ello se materializa en que el juez administrativo debe respetar la interpretación de las normas realizada por el fallador disciplinario que sus- tentan su decisión, «salvo que se constate su desvío de los cánones de hermenéutica»3,como respuesta al diseño ins- titucional de la Constitución de 1991.
Gómez Pavajeu sintetiza la jurisprudencia constitucio- nal en la materia y señala que el carácter ínsito del fallador disci- plinario como hermeneuta per- mite invalidar sus fallos cuando se sustenten en una interpre- tación que resulta: (i) «abier- tamente contradictoria con el contenido de la norma cuyo al- cance dice fijar» o (ii) «incom- patible con la Constitución».4
3. Una línea decisoria
hacia el futuro para la
Sección Segunda del
Consejo de Estado
Pese a lo anterior, aún en even- tos en los que los falladores dis- ciplinarios adopten interpreta- ciones jurídicas siguiendo o no directrices del procurador gene- ral de la nación, debe identificar- se un parámetro que permita in-3 Gómez Pavajeau, Carlos Arturo. Control contencioso y justicia disciplinaria. Alcaldía de Bogotá, Bogotá, 2010, P. 28.
4 Ibíd., P. 26. Este criterio también es defen- dido por Roa Salguero, David. La jurisprudencia del Consejo de Estado y sus recientes aportes al derecho disciplinario. En: Revista Derecho Penal y Criminología. N.º. 94 (ene-jun, 2012) P. 120.
validar los actos administrativos sancionatorios disciplinarios. Se propone que se siga de cerca a la jurisprudencia de la Sección Ter- cera del Consejo de Estado que ha desarrollado el «principio de unidad de respuesta correcta o de unidad de solución justa», a fin de identificar cuándo el Estado-juez incurre en un error judicial por la interpretación ju- rídica.
En Sentencia del 02 de mayo de 2007,5 la Sección Ter-
cera indicó que pueden existir frente a un mismo problema jurídico soluciones razonables pero diferentes: «todas jurídi- camente admisibles en cuan- to correctamente justificadas. Entonces, sólo las decisiones carentes de este último ele- mento —una justificación o argumentación jurídicamente atendible— pueden conside- rarse incursas en error judicial». De lo anterior puede concluirse que se incurre en error jurisdic- cional cuando: (i) se adopte una decisión que no se corresponda con la única respuesta, si es que esta es posible, o que (ii) no es justificable correctamente den- tro del marco de soluciones ra- zonables que el marco jurídico le plantea al juez.
Este desarrollo jurispruden- cial se apoya en el positivismo normativista que niega la exis- tencia de únicas respuestas en el derecho para todos los pro- blemas jurídicos. El positivismo jurídico plantea la existencia de la discrecionalidad en el ámbi- to de la interpretación jurídica. Hans Kelsen la explica al enmar- car la labor de interpretación jurídica dentro del proceso de aplicación del sistema jurídico jerarquizado. La relación entre las normas superiores e infe- riores del derecho, dice el auto
5 Consejo de Estado. Sección Tercera. C. P.: Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 2 de mayo de 2007. Exp.: 15776.
austriaco, es de determinación: las primeras determinan en al- gunas veces el contenido de las normas inferiores que se deben producir.
La interpretación jurídica surge debido a que la «norma de rango superior no puede determinar en todos los senti- dos el acto mediante el cual se aplica».6 Esta indeterminación
puede ser: (i) intencional a fin de que la norma individual que surja continúe el proceso de determinación de las normas jurídicas, o (ii) no intencional, como consecuencia no busca- da, que se deriva de la ambi- güedad de las palabras a través de las cuales la norma jurídica se exterioriza. Este evento se da cuando «el sentido lingüístico de la norma no es unívoco»; lo que lleva a que el órgano que tiene que aplicar la norma se encuentre ante varios significa- dos posibles.
Ante esta situación, el de- recho termina presentándose al intérprete como un marco en el cual caben varias posibi- lidades de aplicación. Podrán seguirse tantas interpretacio- nes como «diferentes signifi- cados lingüísticos de la norma jurídica». Por tanto, la interpre- tación jurídica:
(…) no conduce necesa- riamente a una decisión única, como si se tratara de la única correcta, sino probablemen- te a varias, todas las cuales… tienen el mismo valor, aunque solo una de ellas se convertirá en derecho positivo en el acto del órgano de aplicación de derecho, en especial.7
Así pues, en el ámbito de la responsabilidad del Estado, no puede derivarse una conde-
6 Kelsen, Hans. Teoría pura del derecho. 16.ª Ed., Editorial Porrúa, México D. F., 2011, P. 350.
7 Ibíd., PP. 351 a 352.
na dentro del medio de control de reparación directa cuando el Estado-juez ha llenado el marco jurídico con una interpretación admisible por el mismo derecho.
Y teniendo en cuenta que las autoridades administrativas cuando ejercen potestad disci- plinaria, y debido a su condi- ción de hermeneutas de la ley disciplinaria administran jus- ticia en sentido material, para validar sus fallos disciplinarios no pueden adoptar interpreta- ciones contrarias a la ley. Así, los fallos disciplinarios deben ser invalidados por el juez ad- ministrativo solo cuando: (i) existe para el caso una única respuesta correcta, y la auto- ridad disciplinaria decide con otra diferente, o (ii) hay varias respuestas posibles desde el sistema jurídico, y dicha auto- ridad adopta una disconforme a aquellas.
La Sección Segunda debe seguir la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, debido a que jueces y autoridades administrativas disciplinarias son, frente a la ley, dos especies de hermeneu- tas, con las diferencias ya ano- tadas. Con esto se da una po- sición institucional adecuada al ejercicio de la potestad dis- ciplinaria, pues impone límites claros al control que hace el juez administrativo de los fa- llos disciplinarios, y previene la arbitrariedad a excluir interpre- taciones que puedan derivarse de la aplicación de ciertos mé- todos hermenéuticos que no tengan como fundamento el derecho positivo.
Además, con la apuesta por positivismo normativista se gana en seguridad jurídica, pues la única o las varias res- puestas posibles existen en la medida en que las disposicio- nes normativas admitan una o varias interpretaciones.