An Evaluation of the IMF Programme

Al mismo tiempo el sector manufacturero, que desde los años setenta había perdido su rol de “motor del desarrollo”, presenta entre 2003 y 2008 un dinamismo mayor al que ha caracterizado la agricultura y la minería (véase el cuadro II.4). Esto ha permitido que se reduzca la tendencia a la caída del coeficiente de industrialización que caracterizaba a la región desde mediados de los años setenta. Inclusive en varios de los países considerados el peso de la industria en la generación del valor agregado nacional se había incrementado9

hasta la crisis financiera internacional de 2008.

En varios países de la región los sectores intensivos en tecnología habían alcanzado tasas de crecimiento superiores a las de otras ramas industriales. Sin embargo, en general, no lograron recuperar el peso relativo alcanzado en etapas anteriores. En efecto a lo largo de los años ochenta y noventa se ha verificado un proceso de pérdida de capacidades tecnológicas y encadenamientos productivos. Esto fue acompañado por una reducción en los gastos en investigación y desarrollo, junto con un incremento de la importación de bienes de alto contenido tecnológico.

9 _{Se trata de Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Perú y Uruguay.}

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

En otras palabras, la reducción de la capacidad productiva de los sectores intensivos en tecnología en los años ochenta y noventa no fue un fenómeno simplemente cuantitativo, sino que estuvo asociado a un nuevo modelo de organización de la producción. Este proceso de pérdida de capacidades tecnológicas habría sido acompañado también por una fuerte reducción de capacidades institucionales al interior del sector público (Katz y Stumpo, 2001). Como resultado, el aparato productivo que sostiene el crecimiento del período 2003-2007 es cualitativamente muy distinto al que existió en la región en décadas anteriores, así como es distinto también el contexto institucional de fomento productivo que acompaña y orienta el crecimiento. Así, cuando en años recientes algunos países de la región intentaron realizar planes de fomento industrial, se encontraron con dificultades relevantes en la etapa de diseño y con obstáculos insuperables en la implementación de los mismos, como consecuencia de su reducida capacidad institucional (Cimoli y otros, 2009). Los países que en 2008 habían alcanzado una mayor participación de los sectores intensivos en tecnología (aproximadamente el 40% de su capacidad industrial) son Brasil y México (véase el cuadro II.6). Sin embargo, pese a esta similitud, las políticas implementadas han sido profundamente distintas en los dos casos: mientras que Brasil ha orientado su producción industrial hacia el mercado interno y su economía ha quedado relativamente menos abierta, el incremento del coeficiente de apertura mexicano fue mucho mayor, y ha implementado una política dirigida al fomento de la “industria manufacturera de exportación” y a la integración a cadenas productivas internacionales.

CUADRO II.6

PESO RELATIVO DE LOS SECTORES INTENSIVOS EN TECNOLOGÍA EN EL VALOR AGREGADO INDUSTRIAL

(En porcentajes) 1970 1980 1990 1997 2003 2008 Argentina 22,7 24,9 14,1 17,4 13,0 17,2 Brasil 22,0 32,3 27,8 33,7 33,2 40,5 Chile 16,6 11,0 10,2 12,4 11,3 11,9 Colombia 11,3 11,3 10,4 12,4 11,2 12,3 México 20,2 26,9 26,3 30,5 33,0 41,3 Venezuela 9,0 14,2 9,4 13,5 10,3 12,9

Fuente: Elaboración de los autores a partir del Programa de Análisis de la Dinámica Industrial (PADI), CEPAL.

La casi total ausencia de políticas activas de fomento industrial en la etapa de crecimiento de 2003-2008, sumada a la profunda transformación que había sufrido al aparato productivo en las décadas anteriores, hizo que el incremento de la producción experimentado por los sectores intensivos en tecnología (y, en general, por el conjunto manufacturero) fuera esencialmente cuantitativo, sin la paralela construcción de capacidades tecnológicas. Las consecuencias de esta situación se pueden apreciar en dos dimensiones distintas. La primera tiene que ver con la inserción externa y el balance comercial industrial, mientras que la segunda está relacionada con la evolución de la productividad.

La mayor relevancia que ha adquirido el sector externo se refleja en el incremento de los coeficientes de exportación e importación industriales. En particular, el aumento más intenso de los segundos, que se aprecia entre 2003 y 2008, pone en evidencia la dificultad del aparato productivo industrial de competir en la mayoría de los sectores. Esto es particularmente evidente en el caso de los sectores intensivos en tecnología, pero también en los intensivos en trabajo, que están expuestos a la competencia de nuevos productores, sobre todo de países de Asia. El resultado de esta debilidad es que, en un contexto de aumento sostenido de la demanda interna, los balances comerciales industriales presentan déficits crecientes o una sensible reducción del superávit (véease el cuadro II.7).

Cuadro II.7

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: BALANCE COMERCIAL

(En millones de dólares corrientes)

1970 1980 1990 2002 2008 2014

Agricultura 1 302 3 229 11 832 16 311 40 665 72 223

Minería 2 595 15 346 17 789 37 267 14 096 177 456

Industria -3 586 -22 486 -2 282 -3 865 -160 837 -269 998

Sectores industriales intensivos en ingeniería -4 974 -24 230 -21 157 -2 858 -12 775 -14 799

Sectores industriales intensivos en recursos naturales 1 959 2 760 17 784 -871 4 435 -62 737

Sectores industriales intensivos en trabajo -570 -1 017 1 090 -9 199 -37 523 -59 271

Total general 311 -3 911 2 734 14 928 20 788 -20 745

Fuente: Elaboración de los autores a partir de BADECEL y COMTRADE.

Este déficit ha sido compensado, hasta 2013, a través de los precios elevados de los productos agrícolas y mineros exportados por la región. Sin embargo la caída de los precios de las materias primas a partir de 2011 ha tenido un impacto muy relevante en el balance comercial. Por un lado se ha profundizado el déficit en los sectores intensivos en tecnología, que incluyen a los bienes de capital y también los productos de consumo final de mayor contenido tecnológico; asimismo se incrementa el déficit de los sectores intensivos en trabajo, que están cada vez más expuestos a la competencia de los países de Asia. Por el otro lado, a partir de 2011, se genera un déficit muy importante también en las ramas intensivas en recursos naturales. La caída de los precios internacionales de los minerales metálicos y la cada vez mayor competencia internacional, en particular de China, en productos de la petroquímica, acero y aluminio, donde hay plantas de nueva generación con escalas y costos unitarios de producción más bajos respecto a la mayoría de las plantas de América Latina, explican la dificultad de competir que ahora aparece con fuerza también en este conjunto de ramas.

Más de la mitad del déficit comercial industrial se explica a través de los sectores intensivos en tecnología y hace pensar que efectivamente los cambios tecnológicos en la industria de la región han sido claramente insuficientes para enfrentar los desafíos que plantea una economía más abierta e integrada al comercio internacional.

Si se compara el desempeño de la productividad industrial de América Latina con la evolución de la misma variable en los Estados Unidos, es posible apreciar la gran magnitud del desafío de la convergencia tecnológica (véase gráfico II.10).

La brecha externa se amplía muy fuertemente en los años ochenta y continúa, aunque con intensidad menor en los años noventa. Vale la pena destacar que mientras en los años ochenta la caída de la productividad relativa (aumento de la brecha) se debe esencialmente al muy mal desempeño de la productividad de la industria América Latina, en la década sucesiva la ampliación de la brecha (es decir la caída de la productividad relativa) se debe a cambios tecnológicos y estructurales en la manufactura de los Estados Unidos. En efecto la productividad de la industria de ese país se había incrementado en aproximadamente un 3% anual a lo largo de las décadas de los setenta y los ochenta, pero a partir de mediados de los años noventa alcanzó tasas promedio de 5% anual, hasta 2010. Esto estaría asociado a cambios en los procesos de producción a partir de la incorporación creciente de TIC (Oliner, Sichel y Stiroh, 2008). Por lo tanto la “aceleración” de la tasa de crecimiento de la productividad de los Estados Unidos es la consecuencia, esencialmente, de la transformación de la estructura industrial y de la incorporación en la misma de nuevos paradigmas (en particular las TIC).

Gráfico II.10

INDUSTRIA MANUFACTURERA: ÍNDICE DE PRODUCTIVIDAD RELATIVA DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Y PRODUCTIVIDAD DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA, 1980-2014

(1980=100, Dólares constantes de 2010)

Fuente: Elaboración de los autores en base a datos oficiales de países, CEPAL y OIT.

En cambio en los últimos años considerados (2011-2014) el hecho de que la brecha quede prácticamente inalterada, se debe esencialmente al estancamiento de la productividad de los Estados Unidos, es decir que la detención de la tendencia a la ampliación de la brecha no se puede imputar a un buen desempeño de la productividad de la industria de la región.

Índice productividad relativa

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 industrial ALyC Productividad Industrial EE.UU. 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 0 20 40 60 80 100