Impact on the Structure of the Economy

Cuando se considera el período de 2003 en adelante, se observan dos fases distintas en el desempeño global de la región.

En el primer período de la década anterior (2003-2008), el crecimiento del PIB alcanzó

tasas anuales notablemente más altas que en períodos anteriores. En efecto, América

Latina ha experimentado una etapa de fuerte crecimiento en un contexto caracterizado por un incremento importante de los precios de las materias primas y un aumento del grado de apertura de los países.

Como se puede observar en el cuadro II.1, en este período el PIB total creció en un 4,6% anual, mientras que el PIB per cápita aumentó en un 3,2% anual, lo que representa la tasa más elevada en los sub-períodos considerados).

Por otro lado, las exportaciones y las importaciones siguieron incrementándose en el período considerado con tasas superiores a las que registrara el producto total. Como

consecuencia, el grado de apertura se ha incrementado entre 2002 y 2008, pasando de

34,4 a 40,9 (véase cuadro II.2).

Efectivamente el sector externo de los países de la región cumple hoy un rol más importante que el que ocupaba años atrás, lo que hace que los países actualmente estén mucho más expuestos a la competencia internacional que en el pasado, así como a cambios en la dinámica y las características de la demanda internacional.

Cuadro II.1

VARIACIÓN ANUAL PROMEDIO DE VARIABLES ECONÓMICAS Y SOCIALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, 1981-2015

(Porcentaje, promedios ponderado de países)

1981-1989 1990-2002 2003-2008 2010-2015

Nivel de precios 50,1 -33,7 -1,0 20,5

PIB real per cápita -0,8 0,8 3,2 1,6

PIB real 1,6 2,4 4,6 2,8

Quantum de exportaciones 5,2 7,8 4,5 3,9

Quantum de importaciones -0,4 10,5 9,6 6,1

Grado de apertura de la economíaa _{1,8 3,3 0,7 -0,5}

Saldo en cuenta corriente 13,2 -5,7 -15,3 -33,4

Formación bruta de capital fijo -2,5 2,3 8,0 3,0

Saldo fiscal 7,6 -6,1 2,2 -13,0

Tasa de pobreza 1,7 -0,5 -4,4 -3,0

Coeficiente de Gini 0,5 0,1 -0,8 -0,4

Fuente: Elaboración de los autores en base a datos de la CEPAL y SWIDD 5.1.

a _{Para calcular el “grado de apertura” se considera el cociente entre la suma de las exportaciones e importaciones y el Producto}

Cuadro II.2

NIVEL DE VARIABLES ECONÓMICAS Y SOCIALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, 1981-2015 (Porcentaje, promedio ponderado de países)

1981 1990 2002 2008 2015

Inflación 38,1 1 695,0 12,2 8,1 16,5

Grado de apertura de la economía 24,6 20,6 34,4 40,9 41,0

Saldo en cuenta corriente (Porcentaje del PIB) -4,2 -0,3 -0,9 -1,0 -3,4

Formación bruta de capital fijo (Porcentaje del PIB) 23,5 17,8 16,8 20,2 20,7

Saldo fiscal (Porcentaje del PIB) -3,5 -1,1 -2,7 -0,4 -3,0

Tasa de pobreza 41,0 48,4 43,9 33,5 29,2

Coeficiente de Gini 47,4 48,7 49,2 46,9 45,1

Fuente: Elaboración de los autores en base a datos de la CEPAL y SWIDD 5.1.

Al mismo tiempo, desde los años noventa en adelante, las importaciones de bienes se han venido incrementando a un ritmo muy superior al incremento de las exportaciones, lo que se ha intensificado desde 2003 en adelante. Esto ha determinado en parte que el déficit en la cuenta corriente se venga deteriorando también a un mayor ritmo, llegando a ser un 3,4% del PIB de América Latina y el Caribe al 2015. Lo anterior es sin duda preocupante, sobre todo considerando que al mismo tiempo que existe un déficit en cuenta corriente, existe también un déficit fiscal de 3% del PIB al 2015, lo que ha sido denominado en la literatura como una situación de twin deficits, similar a la situación que mostraba América Latina y el Caribe a inicios de los años ochenta. De esta manera, se conjuga una situación poco sostenible en el tiempo que tendrá que encontrar en los siguientes años una válvula de escape. En la situación de la región el déficit fiscal se vuelve una variable relevante, sobre todo por los impactos que su reducción podría eventualmente tener en las nuevas políticas sociales que muchos gobiernos de la región han implementado en la última década. 2.2. El problema de sostenibilidad de la nueva política social

Importantes cambios han tenido lugar en las políticas sociales. En efecto la filosofía predominante detrás de la política social en América Latina ha tenido un giro si se compara la década del 2000 con la década de 1980. Esta transición ha sido denominada por la CEPAL (2010) como el paso de la “reforma de los años ochenta” a la “reforma de las reformas”. Si en los años ochenta predominó en la seguridad social el aseguramiento individual y el acceso por los propios medios, en la última década tomó fuerza el concepto de universalidad, revitalizando el papel positivo del gasto social en una mirada política no solo centrada en la pobreza, sino incorporando la igualdad, entre otros aspectos que posicionan una mirada más integral de la política social. Como señala la CEPAL (2010), esta inflexión responde, además, a una concepción de igualdad de derechos, no solo de oportunidades. La última década se diferencia también de la década de transición de 1990 pues, a pesar de que en ese período ya se identificaba al gasto social como una prioridad macroeconómica y fiscal, no fue sino hasta finales de ese período -posterior a la crisis asiática- que existió una redefinición del sesgo mercadocéntrico que caracterizó a la ola de reformas de los años ochenta.

Las distintas concepciones sobre la política social se reflejan en parte en los indicadores asociados a pobreza y desigualdad. El primer acto es el aumento de la pobreza y la desigualdad derivada de la concepción mercadocéntrica de las reformas de los años ochenta (véase cuadro II.2). En 1990, la tasa de pobreza había alcanzado un máximo de 48,4%, es decir, casi la mitad de los hogares en América Latina y el Caribe vivían bajo la línea de pobreza.

El segundo acto corresponde a las reformas de los años noventa que pusieron el foco en el aspecto cuantitativo de aumento del gasto social, tanto de forma absoluta como de forma relativa dentro del presupuesto fiscal. Este segundo movimiento derivó en una reducción de la tasa de pobreza, aunque fue incapaz de contener la aún creciente desigualdad. Así, en el año 2000 el coeficiente de Gini de la región alcanzó un máximo de 0,498, instalando a la igualdad como otro de los aspectos relevantes a tener en cuenta en la política social.

El tercer acto, la década del 2000, se caracterizó por mejoras mancomunadas tanto en términos de pobreza como de desigualdad. Esta tercera ola de políticas sociales, al mismo tiempo que contribuyó a la igualdad de ingresos, disminuyó mucho más rápido la pobreza en relación a la década anterior, situando a la región en 2013 con un coeficiente de Gini de 0,449 y una tasa de pobreza de 28% (véase gráfico II.1).

Desde el punto de vista de las finanzas públicas, todo el período 1990-2014 se caracterizó también por un incremento en el gasto público, y particularmente en el mayor gasto social. Si en 1990 el gasto público y el gasto social representaron 19,3% y 9,68% del PIB respectivamente, en 2014 estas cifras alcanzaron niveles de 28,2% y 18,1% del PIB respectivamente. Es decir, el gasto público incrementó en casi un 50% su importancia en el PIB, mientras que el gasto público social casi duplicó su participación.

Una segunda tendencia se observa en cuanto al gasto público. Hasta el año 2003, éste había crecido en iguales proporciones en gasto de capital (fundamentalmente inversiones en activos de capital fijo) y en gasto corriente (fundamentalmente sueldos y salarios, y subsidios y transferencias), con un incremento del 45% en ambos tipos de gasto. Es en este período, previo a 2003, que también se observa una disminución moderada de la pobreza con un estancamiento de la desigualdad. Sin embargo, es a partir de la década del 2000 —más específicamente, a partir de 2004- que se observa un mayor incremento en el gasto de capital, en relación al incremento en el gasto corriente. Mientras que la participación en el PIB del gasto público de capital se incrementó en un 23% en el período 2003-2014, la participación del gasto corriente disminuyó un 22% en el mismo período. Esto coincide con la fuerte caída de la tasa de pobreza en la región, al mismo tiempo que declina la desigualdad medida por el coeficiente de Gini.

Los datos anteriores y el cambio en la composición del gasto público apoyan la idea de la CEPAL (2014) respecto a que el impacto del gasto social en la pobreza y la desigualdad es limitada. Pues mientras el gasto social proviene principalmente del gasto corriente, el gasto de capital incluye la inversión productiva en infraestructura (puertos, carreteras, etc.), maquinaria y equipos, etc. lo que repercute con efectos directos sobre la estructura

productiva y la productividad de los países. La inversión productiva posibilita sendas sostenibles de reducción de la desigualdad vía mayores salarios en los estratos sociales de menores recursos, en un contexto de aumentos de productividad orientados hacia una estructura productiva más compleja y más intensiva en conocimiento.

Gráfico II.1

INDICADORES DE VARIABLES SOCIALES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, 1990-2014

(En Porcentajes)

Fuente: Elaboración de los autores en base a datos de la CEPAL y SWIDD 5.1.

Nota: Para tasa de pobreza y coeficiente de Gini, promedio ponderado de países. Para gasto de capital y gasto corriente del gobierno general, promedio simple de países como porcentaje del PIB.

Sin embargo, a pesar de los buenos indicadores sociales de las últimas dos décadas, la CEPAL (2016a) ha prendido una luz de alerta sobre los sistemas de protección en América Latina y el Caribe en vista del nuevo ciclo económico que se avecina. Según las perspectivas para los próximos años, la economía mundial enfrentará un período difícil de bajo crecimiento, lo que tensionará especialmente los logros conseguidos respecto a la igualdad, pues se asume que habrá una fuerte presión por reducir el gasto social. Así, este último aspecto puede mejor ser entendido como una inversión, más que entendido como un “gasto”, en el sentido de que posibilita una mejor calificación (educación) y disponibilidad (salud) del trabajo, al mismo tiempo que asegura una demanda interna estable y la no destrucción de capacidades humanas adquiridas durante los períodos de bonanza económica.

Esta preocupación se ilustra en el gráfico II.1, donde se observa que el 2014 —el último año de estadísticas disponibles a la fecha— fue el primer año, en más de una década, en que los niveles de pobreza y desigualdad aumentaron de forma conjunta. Al mismo tiempo, esto no se explica por una disminución del gasto público del gobierno general, el cual continuó aumentando. Así, el déficit fiscal entra a jugar un rol importante como uno de los mecanismos de ajuste en esta nueva fase del ciclo económico (véase cuadro II.2), lo que puede ser sostenible de forma momentánea, más no de forma permanente. Los incrementos en productividad —determinados en gran medida por el cambio estructural progresivo— se convierten entonces en un objetivo prioritario tanto para el crecimiento económico, como para la mantención de los sistemas de protección social universal.

2,7 8,7 16,5 19,5 48,4 28,2 48,7 45,1 0 10 20 30 40 50 60 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014