Experiments

En términos generales, Noruega y Estados Uni- dos son lugares bastante buenos en los cuales nacer. El IDH da cuenta de ello, al ubicarlos en el primer y cuarto lugar de la clasificación mun- dial, respectivamente. El análisis comparativo refleja correctamente lo que mide el IDH (espe- ranza de vida, nivel de instrucción e ingresos), y también otras dimensiones de bienestar que éste no considera. Ambos países cuentan con democracias establecidas, separación efectiva de los poderes, respeto por el estado de derecho y derechos políticos y civiles garantizados.

Sin embargo, esta eficacia no se observa en todos los aspectos, como por ejemplo, en la sostenibilidad ambiental1_{. La huella ecológica} del consumo, medida por la superficie de mar y tierra biológicamente productiva que se nece- sita para regenerar los recursos que consume un país, indica que Estados Unidos consume 4,5 veces la cantidad adecuada para mantener la sostenibilidad ambiental y Noruega, 3,1 veces.

La figura 4.1 muestra la relación entre IDH y empoderamiento, desigualdad y sostenibilidad,

según medidas de libertad política, de reduc- ción de la desigualdad en el IDH y una medida de sostenibilidad2_.

Excepto en el caso de la desigualdad, el patrón no es del todo claro. No se observa una relación estadísticamente significativa entre la medida de sostenibilidad y el IDH. En general, existe una relación directa entre democracia y el IDH, pero su variabilidad es mucho mayor que la observada entre IDH y desigualdad. La ausencia de correlación se manifiesta en que un gran número de países tiene un IDH alto pero su desempeño en las demás dimensiones es deficiente. Esto se advierte en las áreas lige- ramente sombreadas de la figura 4.1. Alrede- dor de un cuarto de los países tiene un IDH alto, pero baja sostenibilidad; un patrón simi- lar, aunque menos marcado surge en el caso de los países con regímenes democráticos.

Estas simples correlaciones son un mero esbozo de una realidad mucho más compleja. Por ejemplo, existe un amplio debate en torno a la relación entre democracia y desarrollo social y económico, como también sobre el rol de la desigualdad en el desarrollo3_{. Es razonable pen-} sar que sí hay sinergias positivas: más adelante examinaremos pruebas sólidas al respecto. Sin embargo, no podemos asegurar que un incre- mento del IDH vendrá acompañado de mejoras en aspectos más amplios del desarrollo humano o que las mejoras en dichos factores se traduci- rán en avances en el IDH.

A continuación se presenta un análisis de las tendencias observadas en las dimensiones más amplias del desarrollo humano, el grado en que permiten sacar conclusiones sobre los pro- gresos alcanzados y sus implicancias para la for- mulación de políticas.

FIG

UR

A

4.1

correlación entre el IDH y dimensiones más amplias del desarrollo humano, 2010

7%

38% 11%

44% 22%

21% 31%

25% Desigualdad en el desarrollo humano (% de pérdida)

IDH IDH 50 30 10 40 20 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 0

Ahorro neto ajustado (% del INB) 100 50 –50 0 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 –100 21% 23% 42% 14% IDH

Medidas de libertad política 12 6 9 0 –6 –9 3 –3 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 –12

Nota: datos de 2010 o del año más reciente disponible. Las líneas muestran las medias de las distribuciones. Los porcentajes reflejan la proporción de países en cada cuadrante. Vea la construcción y los resultados de las medidas de desigualdad en el capítulo 5.

Fuente: cálculos de la HDRO basados en Banco Mundial (2010g) y Marshall y Jaggers (2010).

empoderamiento

Ya en el Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas se vincula al progreso con un “concepto más amplio de libertad”. El empoderamiento, entendido como el aumento del poder de las

personas para generar cambios, es un concepto clave del enfoque de las capacidades, que hace hincapié en la facultad de los individuos o gru- pos de personas para formular, involucrarse y

un cambio de expectativas

Algunos factores fundamentales de contexto, como el aumento del nivel educacional y la alfa- betización en muchas partes del mundo, han fortalecido la capacidad de los individuos para tomar decisiones informadas y exigir que los gobiernos cumplan con sus obligaciones. Tam- bién ha habido una profunda transformación de las normas y expectativas en muchos lugares, si bien se trata de un proceso lento.

La revolución tecnológica, junto con la glo- balización, ha transformado el paisaje político. La proliferación de teléfonos móviles y el cre- ciente acceso a Internet han incrementado con- siderablemente la disponibilidad de informa- ción y la posibilidad de expresar opiniones. El beneficiarse de los procesos de desarrollo (polí-

ticos o de otra índole) en sus hogares, comuni- dades y países. Además de su valor intrínseco, el empoderamiento ha estado ligado a muchos de los resultados positivos del desarrollo. Sin embargo, los niveles y las tendencias de esta dimensión son difíciles de calcular debido a la diversidad de opiniones sobre cuáles son los aspectos realmente importantes del empode- ramiento y a la falta de medidas comparables entre países. Nos concentramos en los mejores indicadores disponibles, poniendo atención al hecho de que sólo presentan una “visión limi- tada ante realidades complejas”4_.

El concepto de empoderamiento es recono- cido desde la creación del Informe sobre Desarro- llo Humano. El resumen de la primera versión de 1990 declara: “La libertad es primordial para el desarrollo humano. Los individuos deben ser libres de ejercer sus opciones en mercados via- bles y debe dárseles la oportunidad de expresar sus opiniones para configurar su propia estruc- tura política5_{”. Esto apuntaba a la necesidad de} medir las libertades políticas, ya que “la valora- ción de los logros en el desarrollo humano varía bastante, dependiendo de si éstos se han dado en un marco político democrático o autorita- rio”. Por su parte, el Informe de 1993 sobre par- ticipación popular fue el primero en hacer refe- rencia directa al empoderamiento, concepto que también se reforzó en el Informe de 2000 sobre derechos humanos, en el de 2002 sobre demo- cracia y en el de 2004 sobre libertades cultura- les6_{. Los Informes nacionales también se han}

centrado en esta dimensión y muchos de ellos lo han medido de manera innovadora. Un informe sobre Nepal introdujo un índice que reflejaba la exclusión política y social de ciertos grupos de la población. Este puso de manifiesto profundas desigualdades geográficas y una falta de rela- ción con el IDH. Chile elaboró para uno de sus informes un índice de poder personal basado en información recogida a través de encuestas de percepción que examinaban el acceso a redes sociales, bienes y servicios públicos y la actitud frente al poder. Otro ejemplo similar son los informes de República Dominicana, que han indagado sobre distintas aristas del empodera- miento y han formulado un nuevo índice com- puesto de indicadores individuales y colectivos7_.

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UR

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4.2

pobres

Número de personas con acceso a Internet y abonados telefónicos por cada 100 habitantes, según nivel de desarrollo humano, 2000-2008

2000 2008 IDH muy alt

o

IDH muy alt o IDH bajo IDH bajo Acceso a Internet Abonados a líneas telefónicas 70 132% 4,196% 49% 3,466% 32 0,1 1 5 107 152 28

Nota: las cifras sobre las barras muestran el porcentaje de crecimiento en el período. Los abonados telefónicos incluyen líneas fijas y móviles.

uso de estas tecnologías es altísimo en los paí- ses desarrollados (en 2008, 70% de las personas hacía uso de Internet y el número de suscripcio- nes telefónicas llegó a 1,5 per cápita) y mucho menor en los países con IDH bajo (figura 4.2). No obstante, durante la década pasada el creci- miento ha sido extraordinario: en los países de IDH bajo el uso de Internet aumentó más de 4.000% y el número de personas suscritas a un servicio telefónico, cerca de 3.500%8_{. Las nue-} vas tecnologías permiten que los marginados se expresen, aunque algunos critican que estas innovaciones consolidan el poder de aquellos que ya cuentan con ciertos recursos9_.

El notable incremento en la cobertura de Internet y en el uso de teléfonos móviles ha tenido lugar a pesar de las restricciones estruc- turales. Por ejemplo, la tasa promedio de elec- trificación en países en desarrollo en 2008 era de sólo 70%, apenas llegaba a 59% en las zonas rurales y era incluso menor en los países con IDH bajo, donde no superaba el 21%10_.

Gracias a la globalización, hoy los asuntos locales se proyectan en la arena internacional. Prueba de esta tendencia es el surgimiento de una sociedad civil transnacional: entre 1970 y 2010, el número de organizaciones internacio- nales aumentó más de cinco veces y hoy se cuen- tan en torno a las 25.00011_{. Las manifestaciones}

de protesta a menudo cobran una dimensión internacional, como atestiguan los boicots al

apartheid en Sudáfrica, las movilizaciones que buscaban el fin del conflicto en Darfur y el apoyo, a menudo de los países occidentales, a las demostraciones a favor de la democracia en Irán y Myanmar.

democracia y libertad de elegir

En este escenario ha tenido lugar un proceso de democratización de largo alcance y un aumento en la libertad para elegir percibida por los indi- viduos12_{. En el nivel nacional, se observa la} expansión de la democracia procedimental y en el subnacional, el incremento de distintas formas de procesos participativos locales, que favorecen la rendición de cuentas. También ha habido algunas mejoras y reveses en cuanto a la protección de los derechos humanos. Grupos basados en la identidad, históricamente some- tidos a exclusión y privación de sus derechos, se han vuelto más visiblemente involucrados en acciones políticas y sociales, a pesar de la persis- tencia en la desigualdad que los afecta.

Las encuestas indican que, a nivel mundial, gran parte de los individuos se sienten libres de tomar decisiones y están satisfechos con esta libertad13_{. El nivel de satisfacción actual} varía según la geografía: la población de los países desarrollados en su mayoría está satis- fecha (80%), seguida por la de Asia Oriental y el Pacífico (77%). Por el contrario, los nive- les más bajos de satisfacción con la libertad de elegir se encuentran en la región de Europa y Asia Central (50%). Esto puede responder a las convulsiones propias de la transición o a diferencias fundamentales de opinión. Las ten- dencias registradas en 66 países en materia de libertad de elección sugieren un avance general y progresivo.

En 1970 unos 30 países eliminaron el voto universal y negaron el derecho a postular a car- gos políticos. Estas discriminaciones fueron dirigidas principalmente a la mujer, con la nota- ble excepción de Sudáfrica, donde la mayoría de los habitantes —la población negra e india— fue despojada del derecho a voto. Casi la totali- dad de estas restricciones han sido eliminadas14_.

FIG

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A

4.3

Tendencias en la democracia según nivel de IDH y en general, 1971-2008 Porcentaje de democracias (%) 100 70 90 80 50 30 60 40 20 10 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006 2007 2008 0

Países con IDH alto Países con IDH medio

Países con IDH bajo Promedio Países con IDH muy alto

Nota: las cifras corresponden al número de países democráticos con alternancia de partidos gobernantes como proporción del número de gobiernos no democráticos más las democracias sin alternancia.

Si bien el derecho a voto hoy en día es casi uni- versal, la cantidad de cargos que se eligen por votación popular varía enormemente y en algunos países como Arabia Saudita, el voto femenino aún está restringido.

El gobierno democrático y la protección de los derechos humanos son piedras angulares de la libertad política. Pero la diferencia entre un gobierno democrático y uno que no lo es no siempre es clara. En la práctica los gobier- nos autocráticos, democráticos y en transición muestran más diversidad y fluidez de lo que sugiere una simple categorización. No obstante, el número de gobiernos democráticos aumentó de menos de un tercio a principios de los años setenta a más de la mitad en 1996 y a tres tercios en 2008 (figura 4.3)15_{. Si se incluyen los países} que son democráticos en la forma pero donde los partidos gobernantes no han perdido una elección y no han entregado el poder16_{, la cuota} excede los cuatro quintos.

La mayoría de los países que integran el grupo con IDH alto son democráticos. Los

países con un IDH bajo han registrado los avances más marcados en el proceso de demo- cratización: ninguno de ellos era democrático en 1991, mientras que cerca de un tercio ya lo era en 2008.

Los avances más evidentes han ocurrido en Europa y Asia Central, seguidos de América Latina y el Caribe. En 1988, entre los países en desarrollo de Europa y Asia Central, Turquía era la única democracia. En los años siguientes, 11 de los 23 países de la región establecieron regímenes democráticos y dos más se unieron en 1991. En 1971, la mayoría de los países de Amé- rica Latina y el Caribe no eran democracias y durante esa década, varias naciones democráti- cas retrocedieron al autoritarismo17_{. Después de} una oleada de cambios políticos, hacia 1990 casi 80% de los países ya había recuperado la demo- cracia. Y en 2008, tras los cambios en los regí- menes en Ecuador y Perú, el porcentaje ascen- dió a 87%. También ha habido reformas en Asia Oriental y el Pacífico y en África Subsahariana: sólo 6% de los países en estas regiones eran

RE

CU

AD

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4.1

El Informe sobre Desarrollo Humano de los Estados Árabes de 2009 demostró que existen contradicciones fundamentales entre la práctica concreta y el respaldo formal a la democracia, los derechos humanos y el estado de derecho. En algunas de estas naciones, como Argelia, Egip- to, Jordania, Túnez y Yemen, existe un sistema pluripartidista, mientras que el Líbano y Marruecos sobresalen desde su independencia por ha- ber incorporado el pluralismo político. Sin embargo, muchos gobiernos aún restringen las libertades políticas: por ejemplo, todos los Estados del Golfo, salvo Bahrein, prohíben las organizaciones políticas.

De la reciente oleada de reformas democráticas acaecida en la re- gión, muchas de ellas se han visto contrarrestadas por medidas que li- mitan los derechos ciudadanos en otros aspectos. Avances positivos in- cluyen el establecimiento de asambleas representativas en los Emiratos Árabes Unidos, Omán y Qatar, la restitución del parlamento en Bahrein y la celebración de elecciones presidenciales con más de un candidato en Egipto en 2005. En 2006, se celebraron elecciones locales en Arabia Saudita; sin embargo, sólo pudieron votar ciudadanos hombres.

Estas reformas hasta hoy “no han modificado las estructuras básicas del poder en los Estados árabes, donde el Ejecutivo es aún el poder dominante y no tiene obligación alguna de rendir cuentas” (p. 69). Por ejemplo, la nueva constitución de Iraq estipula un estado de seguridad extendido que permite la suspensión de libertades constitucionales. Egipto reformó su constitución para permitir elecciones presidenciales

con varios candidatos, pero seguidamente formuló una ley que limitaba este derecho a los partidos existentes. La Carta para la Paz y la Reconci- liación Nacional de Argelia fue rápidamente seguida de una extensión del período de ejercicio presidencial, la eliminación de límites a la du- ración de los mandatos y la continuación del veto al Frente Islámico de Salvación. Comportamientos similares se observan en Arabia Saudita, los Emiratos Árabes Unidos, Qatar, Sudán y Túnez.

Muchos gobiernos de la región parecen haber sido capaces de resistir las tendencias pluralistas debido a las enormes ganancias y el control que otorga el petróleo. La economía política le permite al Estado res- guardarse a través de redes de influencia de gran alcance y un pesado aparataje de seguridad. Como las rentas del petróleo descartan la ne- cesidad de imponer impuestos, se reduce por lo tanto la rendición de cuentas. En el caso de los países que no poseen petróleo, como Jorda- nia, Marruecos y Túnez, la ayuda internacional posiblemente desempeñe un papel similar. Comparados con otras economías de ingresos similares, el sector empresarial es relativamente débil, al igual que la sociedad civil. Todos los países de la región, excepto Jamahiriya Árabe Libia, permiten la existencia de organizaciones civiles, sin embargo, sus actividades están restringidas por leyes y regulaciones. De este modo, “muy pocos árabes creen tener verdadera capacidad para cambiar las condiciones actuales en su país a través de la participación política” (p. 73).

La mayoría de los avances en la situación

de grupos tradicionalmente sometidos a exclusión y privaciones por motivo

de su identidad ha sucedido en democracia

o en el marco de transiciones democráticas

democráticos en 1970; sin embargo, en 2008, la proporción había aumentado a 44% en Asia Oriental y el Pacífico y a 38% en África Sub- sahariana. Sólo los Estados Árabes muestran escasas señales de democratización profunda (recuadro 4.1).

En muchos casos, como el de Nepal y Pakis- tán, las crisis de legitimidad han propiciado la transición desde un Estado autoritario. No obs- tante, la consolidación de las prácticas demo- cráticas ha resultado más compleja. Muchos procesos eleccionarios nacionales se han visto empañados por la intimidación generalizada de los votantes y el fraude electoral, como ocurrió recientemente en Afganistán y Kenya. En otros países, incluso los resultados oficiales de proce- sos eleccionarios pacíficos han sido enérgica- mente disputados, como en Estados Unidos en 2000 y en México en 2006.

Algunos gobiernos no democráticos han dado pasos en pos de la democratización. Un ejemplo son los distintos “gobiernos de unidad nacional” de África Subsahariana, como en el caso de Sudán. Si bien el ejercicio compartido del poder mediante la negociación puede evi- tar o ayudar a poner fin a los conflictos, tam- bién puede ir seguido de ciclos de protestas y represión. Otros gobiernos han hecho frente a la amenaza de los movimientos populares con mecanismos democráticos para hacer retroceder a la democracia18_{. Una coalición islamista pro-} talibán hizo explícita su búsqueda del triunfo electoral en provincias clave de Pakistán como intento de establecer una teocracia19_.

Estas experiencias diversas subrayan el hecho de que la democracia adopta una serie de formatos institucionales y configuraciones de poder y también, que las autocracias tampoco son monolíticas. Los procesos son abiertos, se caracterizan por no ser lineales y por tener tra- yectorias divergentes, así como por retrocesos parciales y una prolongada incertidumbre20_.

La tendencia a la democratización es evi- dente no sólo en los procesos eleccionarios nacionales, sino también en los de carácter regional y local. El surgimiento de procesos de participación local puede tomar distintas for- mas tales como la descentralización hacia uni- dades gubernamentales subnacionales, lo que sucede en muchos lugares de América Latina

y en el sistema panchayati raj de la India rural. Esto ha acompañado y, en ocasiones, generado un discurso potente en la comunidad para el desarrollo sobre la participación ciudadana como vanguardia en la prestación de servicios.

Aunque resulta difícil hacer comparaciones entre países, en general, la descentralización ha aumentado en casi todo el mundo. En 2009, 95 de 120 países (cerca de 80%) contaban con gobiernos locales donde, por lo menos, se elegía la asamblea legislativa; de éstos, la mitad elegía el poder ejecutivo y el legislativo21_{. Datos sobre} descentralización fiscal —muy incompletos— sugieren que en los países que entregan infor- mación, alrededor de 25% del gasto se ejecutó en el nivel subnacional.