Los mercados exhiben gran diversidad. No hay un sistema único de mercado como tampoco hay un único Estado, y las interacciones entre individuos, empresas e instituciones guber- namentales pueden organizarse de diferentes maneras. Los acuerdos fundacionales para estas disposiciones, es decir, los mecanismos de apli- cación y rendición de cuentas involucrados y las normas y expectativas que generan, pueden considerarse un contrato social. Las institucio- nes gubernamentales generalmente proveen los bienes y servicios y dan forma al marco en el cual operarán los mercados en el contexto del contrato social vigente y sus normas y prácticas asociadas73.
Lo más destacable de las experiencias exi- tosas de desarrollo es su grado de heterogenei- dad. Tanto Francia como Alemania, Japón y Estados Unidos producen cuantiosos bienes y servicios que brindan prosperidad material a la población. Y actualmente también poseen los niveles más altos del mundo en salud, educa- ción y libertades políticas. Pero entre estos paí- ses existen grandes diferencias en la forma en que interactúa el Estado con el sector privado. Un ejemplo es el sector financiero. Los bancos alemanes por lo general son los propietarios de las empresas que ellos mismos operan, en tanto que en Japón, los bancos suelen ser pro- piedad de las empresas. Por su parte, en Estados Unidos, hasta 1999 estaba prohibido que las empresas privadas se asociasen con bancos74.
La educación nos ofrece otro ejemplo de estas diferencias. En Francia, el gobierno nacional administra la educación de forma centralizada, en Alemania los gobiernos estatales toman la iniciativa, mientras que en Estados Unidos, los gobiernos locales controlan las decisiones en esta materia.
Las diferencias son aún más evidentes en las estructuras institucionales que rigen los mer- cados. En Chile, la alternancia en el poder se garantiza mediante elecciones competitivas, el Estado tiene poca injerencia en la producción de bienes (a excepción del cobre) y el mercado determina la asignación de inversiones en fon- dos de pensiones y en escolaridad. En el marco del sistema unipartidista, el Estado chino es dueño de buena parte de la economía, incluido casi todo el sector bancario, niega a la población migrante el acceso a servicios básicos y limita la formación de sindicatos independientes. En Tailandia, persiste la inestabilidad política y sigue habiendo cierta intromisión por parte de los militares en asuntos políticos, mientras que el poder económico, financiero y político está en manos de una pequeña elite de empresarios75.
La variabilidad de las instituciones es aún mayor en algunos de los países que han conse- guido buenos resultados en salud y educación. El mismo Presidente ha gobernado Túnez durante 23 años, en tanto que Nepal acaba de abolir la monarquía después de un prolongado conflicto político. Indonesia y Omán han conseguido
grandes avances en salud y educación bajo regí- menes autoritarios. En Bangladesh, a pesar de los altibajos de gobernabilidad desde su inde- pendencia a principios de los años setenta, un grupo importante de actores emprendedores no asociados al gobierno (entre los que se destacan el BRAC y el Grameen Bank) han otorgado cré- ditos a millones de personas pobres y han brin- dado apoyo en la prestación de servicios clave76.
Éste es tan sólo un ejemplo de cómo ciertas prácticas innovadoras pueden reorganizar la relación entre los sectores privado y público en el proceso de desarrollo (recuadro 3.8).
Claramente, existe una gran diversidad de instituciones compatibles con el progreso humano. Podemos intentar entender cómo éstas organizan las relaciones entre mercados y Estados. Los mercados, entendidos como una forma de organizar la producción que implica un gran alcance de la propiedad pri- vada, podrían ser un componente indispensa- ble para cualquier sistema económico que sea capaz de promover el dinamismo sostenido
que se requiere para la generación de cambios transformadores en la mayoría de las dimensio- nes del desarrollo humano. Pero los mercados no generan progreso en otras dimensiones del desarrollo humano y existirían indicios de que si bien son necesarios, ciertamente no bastan.
Estas observaciones nos remiten a la tesis de Karl Polanyi de hace más de 60 años sobre el mito de los mercados auto-regulados, es decir, la idea de que las relaciones de mercado pue- den existir dentro de un vacío político e insti- tucional. Los mercados pueden ser muy malos proveedores de bienes públicos como seguri- dad, estabilidad, salud y educación. Por ejem- plo, las empresas enfocadas en producir bienes baratos con alta intensidad de mano de obra o en explotar los recursos naturales podrían no querer mano de obra más educada. Y si existe una fuerza laboral cuantiosa y disponible, a las empresas podría importarles poco la salud de los trabajadores. Esto lo podemos ver hoy en las precarias normas de seguridad laboral vigentes en muchos países en desarrollo. Reemplazar las
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3.8
el rol del sector privado en la promoción del desarrollo humanoEl sector privado es esencial para el desarrollo humano. Ha comenza- do a esbozarse un nuevo marco conceptual de su rol en la tarea del desarrollo al interior de los organismos de desarrollo que reconoce la función de los mercados en la ampliación de las opciones y oportu- nidades de las personas y familias pobres en calidad de productores, consumidores y asalariados. Con la inclusión como su precepto central, ha sido descrito de diversas formas, entre ellas: desarrollo con mercados integradores, desarrollo del sector privado a favor de los pobres y hacer que los mercados beneficien a los pobres.
Aunque los ingresos individuales de los pobres son bajos, en con- junto, tienen un gran poder adquisitivo. Por ejemplo, el ingreso medio per cápita de aldeanos en la zona rural de Bangladesh no alcanza los US$200 al año. No obstante, como grupo, son grandes consumidores de servicios de telecomunicaciones. En todo el mundo, y también en Bangladesh, Filipinas, India y Kenya, los servicios de telefonía móvil son cada vez más accesibles para los pobres dado que la competencia y los avances tecnológicos han hecho bajar los precios. El acceso a servicios de telefonía facilita la vida de las personas al permitirles comunicarse a largas distancias y ayudarles en su trabajo. Los teléfonos móviles tam- bién permiten a los pobres acceder a servicios financieros básicos. Por ejemplo, M-PESA, un servició de telefonía móvil de Safaricom, ofrece a los kenianos una forma rápida, segura y económica de depositar y
transferir dinero a cualquier lugar del país y su cobertura actualmente abarca a alrededor de 25% de la población.
El sector privado muchas veces entrega servicios como agua y te- lecomunicaciones a los pobres en zonas donde el gobierno no llega. Muchas familias, incluso las más pobres, envían a sus hijos a escuelas privadas si las escuelas públicas son inadecuadas. Por ejemplo, en Laho- re, Pakistán, el 37% de los niños del grupo de ingresos más bajos asiste a escuelas privadas. Otro ejemplo es el crédito. El modelo de microfi- nanciamiento del Grameen Bank de Bangladesh ha sido replicado en todo el mundo.
También está creciendo el número de colaboraciones público-pri- vadas, tales como la Alianza Global para las Vacunas y la Inmunización (GAVI), asociación mundial público-privada de salud que ha extendido la cobertura de vacunación a 72 países en desarrollo. Otro ejemplo es la asociación en temas de seguridad social que está ayudando a cerrar la brecha en la prestación de servicios públicos. En Colombia, la Caja de Compensación Familiar de Antioquia (COMFAMA), empresa social sin fines de lucro, presta servicios de salud, educación, vivienda, crédito, capacitación laboral y otras prestaciones sociales a familias vulnerables de ingresos medios y medio-bajos con la cooperación de organizacio- nes internacionales.
instituciones de reciprocidad que dominan las sociedades tradicionales por relaciones de mer- cado podría debilitar los lazos humanos y socia- les que aglutinan a las comunidades77.
Asimismo, sin la acción complementaria de la sociedad y el Estado, los mercados tienden a ser bastante débiles en cuanto a la protección del medio ambiente. Los mercados poco regula- dos pueden crear las condiciones para la degra- dación ambiental e incluso para catástrofes ambientales. Un ejemplo reciente es el derrame de petróleo en el Golfo de México en 2010. Estos grandes derrames son habituales: en la última década se han registrado en promedio tres a cuatro al año, con más de 1,5 millones de barriles de crudo vertidos al mar78. Y los derra-
mes registrados sólo dan cuenta de alrededor de una décima parte de los desechos de petróleo que anualmente terminan en el oceáno79. En
el delta del río Níger, los derrames endémicos de crudo, la descarga de desechos y la quema de gases ocurridos durante los últimos 50 años han destruido humedales ecológicamente sen- sibles, obstruido vías fluviales, acabado con la fauna silvestre y degradado la calidad del suelo y el aire, devastando la vida de quienes habitan en la región80.
Otro ejemplo lo encontramos en Indone- sia, donde un alud gigantesco provocado por un estallido en una exploración de gas natural en 2006 inundó miles de hectáreas de tierras y afectó a decenas de aldeas. Las conclusiones de una investigación independiente señalan que la erupción de lodo fue provocada por las perfora- ciones, pero la compañía se ha lavado las manos de toda responsabilidad y se niega a indemnizar adecuadamente a los damnificados81. Se calcula
que el torrente de lodo podría seguir manando durante los próximos 30 años.
Toda sociedad necesita establecer normas básicas para regular las relaciones entre las empresas, los trabajadores, las comunidades y el Estado a fin de garantizar los derechos básicos de propiedad y defender el estado de derecho, además de determinar qué propiedades deben protegerse y las leyes que rigen al respecto. Las sociedades necesitan instituciones para mane- jar conflictos entre grupos e individuos y resol- ver disputas de manera ordenada. Son muchos los tipos de instituciones que pueden sustentar
un desarrollo humano equitativo y sostenible, pero también existen muchos que no lo pueden hacer.
Las estructuras de mercado, especialmente si son dominadas por una elite política-econó- mica o si son abiertas y participativas, permiten dilucidar si los mercados son inclusivos. Los mercados oligárquicos, enraizados en institu- ciones estatales, suelen ser nocivos para el cre- cimiento a largo plazo, aún cuando produzcan dividendos a corto plazo para quienes tienen influencia. Los mercados inclusivos y los con- tratos sociales que han establecido como priori- dad el desarrollo humano son más dinámicos y sólidos, y ofrecen mayor equidad y seguridad.
Algunas disposiciones reflejan la concen- tración del poder político junto con una fuerte competencia económica, como suele describir la experiencia china82. Estas disposiciones por
lo general se traducen en mayor desigualdad. Cuando el Estado no es inclusivo, se torna difí- cil para las instituciones de rendición de cuen- tas mitigar los efectos destructivos de mercados no regulados en otras dimensiones del bienes- tar. Un estudio reciente realizado en China muestra que existe una relación positiva entre muertes de trabajadores y crecimiento indus- trial, lo que sugiere que la desaceleración de la economía podría literalmente salvar vidas, al menos en China83.
La regulación requiere de un Estado capaz, pero esta capacidad es cada vez más escasa. Los gobiernos de países en desarrollo a veces inten- tan imitar las prácticas de las naciones desarro- lladas modernas, pero sin contar con la capa- cidad o los recursos necesarios. Por ejemplo, varios países de América Latina han fracasado en su intento de adoptar políticas industriales orientadas a promover la producción local en desmedro de las importaciones84. En cambio,
los países de Asia Oriental ofrecen una impor- tante lección: un Estado con capacidad y focali- zado puede ayudar a impulsar el desarrollo y el crecimiento de los mercados.
Las organizaciones de la sociedad civil tam- bién pueden contener los excesos de los mer- cados y del Estado. En Indonesia, las ONG, la prensa y los sindicatos presionaron al gobierno para que ampliara las libertades políticas e implementara programas de reducción de la
Una sorprendente variedad de instituciones
son compatibles con el progreso humano
pobreza después de la crisis financiera de 1997. Al contrario, los gobiernos que buscan contro- lar la disidencia pueden terminar restringiendo el accionar de la sociedad civil. Por ejemplo, en 2009 el gobierno de Etiopía dictó una ley que prohíbe a las ONG financiadas en más de 10% con fondos extranjeros participar en activida- des asociadas con la democracia, la justicia o los derechos humanos.
Factores externos, como en los términos de intercambio o amenazas de invasión, pue- den suscitar cambios en las políticas internas con efectos positivos a largo plazo. Por ejemplo, entre las experiencias más fructíferas de creci- miento se encuentran Chile, Corea del Sur y la provincia china de Taiwán, donde las elites eco- nómicas debieron enfrentar amenazas de extin- ción debido a la llegada al poder de regímenes de izquierda. Los líderes empresariales permi- tieron a los legisladores ejercer una autonomía suficiente como para asegurar el éxito econó- mico, requisito fundamental para la supervi- vencia de la clase gobernante85.
Los factores internos también suscitan cam- bios en las políticas. Algunos ejemplos son el desmantelamiento del poder de los denomina- dos “robber barons” (magnates ladrones) por el Presidente de Estados Unidos Theodore Roose- velt; las medidas de liberalización introducidas en México para ingresar al Tratado de Libre Comercio de América del Norte después de la crisis de la deuda; y el retorno a la democracia en España después de la muerte de Franco86.
Pero el equilibrio está lejos de ser ideal cuando los oligarcas pueden continuar beneficiándose de las debilidades normativas y judiciales del Estado. La privatización de los monopolios naturales en México creó oportunidades muy lucrativas para grupos empresariales ligados al ámbito político, lo que dio origen a algunas de las fortunas individuales más grandes del mundo.
Las dinámicas pueden llegar a ser virtuosas si los países emprenden un proceso de transi- ción hacia instituciones de mercado integrado- ras e instituciones políticas competitivas, aun- que es difícil y poco común que esto ocurra. Pero incluso en sociedades con un alto grado de desigualdad, como es el caso de Sudáfrica post-apartheid, los gobiernos pueden fomentar
la participación generalizada sin sacrificar las tan necesarias reformas, aun cuando persista el desafío de incluir a los pobres y los grupos no organizados87. En definitiva, las formas oligár-
quicas de capitalismo por lo general contienen el germen de su propia destrucción: ya sea por- que suprimen la innovación, como fue el caso de los regímenes de América Latina de sustitu- ción de las importaciones, o porque el progreso material hace que crezcan las expectativas de la gente y les sea cada vez más difícil mantenerse en el poder.
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El objetivo de este capítulo es explicar el pro- greso global y la variabilidad local, y la ausencia de una relación sistemática entre crecimiento económico y progreso en otras dimensiones del desarrollo humano. Nuestro relato destaca la importancia de la transmisión de ideas y tecno- logías. El dinero es importante, pero las prue- bas demuestran de manera contundente que pueden lograrse grandes avances en otros aspec- tos del desarrollo humano sin concentrarse exclusivamente en el crecimiento económico. La diversidad de caminos y resultados se debe a las diferencias que existen en las estructuras de los mercados y su interacción con el Estado y las instituciones, y el rol clave que éstas cumplen en promover la inclusión en el sistema político.
¿Qué nos dicen estas conclusiones con res- pecto al futuro programa de políticas, tanto nacionales como internacionales? Hemos iden- tificado algunos correlatos del progreso, o su ausencia, y también hemos avanzado algunas posibles conclusiones sobre cuáles son los más importantes. Pero gran parte de esta informa- ción sugiere que diferentes combinaciones de políticas podrían derivar en resultados diversos, dependiendo del escenario institucional y de las limitaciones estructurales.
Las pruebas son alentadoras, pero también llaman a tener cautela. Alentadoras porque el progreso es posible, aún sin cantidades masivas de recursos: la mayoría de los países cuenta con los medios necesarios para mejorar la vida de sus habitantes. Además, llaman a tener cautela porque no hay garantía de éxito, ya que las vías hacia el desarrollo son muchas y dependen de
El dinero es importante, pero las pruebas demuestran de manera contundente que pueden lograrse grandes avances en otros aspectos del desarrollo humano sin
concentrarse exclusivamente en el crecimiento económico
las condiciones institucionales, políticas e his- tóricas específicas de cada país.
En vez de pensar en una fórmula de políti- cas uniformes, podemos aplicar principios clave para guiar la aproximación a las estrategias y políticas de desarrollo. Esto lo describimos en la sección sobre políticas redistributivas, ya que las regulaciones públicas que promueven la equidad también fomentan el desarrollo humano, aún cuando difieren entre los países.
En el capítulo 6 se presentan otros principios orientadores de las políticas públicas.
Un enfoque normativo centrado en princi- pios básicos en vez de recomendaciones globa- les se asemeja a la aproximación al pensamiento sobre justicia presentado en el capítulo 1, que señala que pueden identificarse posibilidades para avanzar en el mejoramiento de la vida de las personas sin estar totalmente de acuerdo en cómo sería una sociedad ideal.
CAPÍTULO