1.1 Justificación
La agricultura urbana en la Ciudad de México no es de emergencia reciente. Los sistemas productivos citadinos en el D.F. son producto de la evolución de la agricultura en el valle de México desde tiempos prehispánicos.
La agricultura urbana se justifica desde el enfoque propuesto por la SEDEREC, donde prima su connotación social, como la incorporación de ciudadanos a la producción de alimentos dentro de la ciudad, cascos urbanos de los pueblos y asentamientos periurbanos utilizando al máximo los recursos locales, con principios de agricultura sustentable principalmente, la cual implica la producción de alimentos dentro de la ciudad aplicando métodos intensivos, basándose en prácticas sustentables que permiten el reciclaje de residuos.
Este enfoque preserva otro concepto muy importante que es soberanía alimentaria, entendido como la capacidad de la población de tener alimentación que le conviene culturalmente, desde el punto de vista de la salud y económico, en donde la sociedad decide y preserva su patrón alimenticio teniendo en cuenta su herencia cultura.
En conjunto este componente trata de preservar la cultura alimentaria que es una de las expresiones de mayor significación y arraigo en un pueblo. Con este término se entiende "no sólo la forma en que se consumen los alimentos, sino también cómo se producen y en qué cantidad, qué parte se destina a la familia, cómo se distribuyen en ella y que parte se vende.”
En concreto en el diseño del programa y del componente no se contó con un diagnóstico de una problemática concreta, más bien se fueron perfilando sobre la marcha dos problemáticas sobre las que se ha decidido actuar, una es el aprovechamiento de espacios y la otra la soberanía alimentaria. Así, desde 2007 a 2008 el programa de agricultura urbana, se enfocó al aprovechamiento de espacios ociosos dentro de la ciudad y a partir de 2008, cuando la crisis económica empezaba a tener fuertes repercusiones con el aumento de los productos básicos, se decide impulsar la producción local de alimentos para solventar el problema de soberanía alimentaria.
En 2007, si bien se definió de manera precisa el ámbito geográfico (las llamadas delegaciones grises) donde debe de actuar el componente, no se contó con una línea basal de donde partir para hacer un diagnostico. Sin embargo vale decir que en el Distrito Federal a través de la Secretaría de Medio Ambiente se habían llevado a cabo intentos de implementar programas de huertos urbanos desde los años ochentas que no están documentados. Entre ellos, están la instalación de huertos en insurgentes norte, en la ciudad de los deportes, en el bosque de Chapultepec, donde el único huerto comunitario está cerca del monumento de la raza.
Ya en 2008 si se logró hacer un diagnóstico con el apoyo del Instituto de Investigaciones Fundamentales en Agricultura Tropical (INIFAT) de Cuba, dicho diagnóstico tuvo dos vertientes; el estado en el que se encontraba el programa de agricultura urbana ya de la SEDEREC y un análisis técnico de condiciones edalfoclimáticas para llevar a cabo la agricultura urbana en el Distrito federal.
A raíz de este diagnóstico desde el punto de vista territorial se están llevando a cabo proyectos de agricultura urbana ubicados por las 16 delegaciones políticas del Distrito Federal, en cuanto a la población atendida, tienen prioridad los grupos expuestos, entre los que se encuentran los centros de readaptación, centros de desarrollo infantil e internados.
En el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2007-2012 entre sus objetivos más básicos está la ampliación de los derechos sociales, para ello se propone eliminar las brechas de desigualdad y garantizar el respeto a la diversidad y pluralidad.
En este sentido el componente de Agricultura Urbana del Programa de agricultura sustentable a pequeña escala promueve el "derecho a la alimentación" donde el artículo 11 del Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales, tiene dos rubros. El primero, establecido en el apartado 1, deriva el derecho de toda persona a "un nivel de vida adecuado, incluso alimentación adecuados" y pueden denominarse "derecho a una alimentación adecuada". El segundo, proclamado en el apartado 2 del mismo artículo, es el "fundamental el derecho de toda persona a no padecer hambre". En resumen el derecho a la alimentación, es un derecho básico que es garantizado a través del componente ya mencionado y está en línea con los derechos sociales más elementales salvaguardados por la política de desarrollo social del Distrito Federal.
Comparando el objetivo básico del componente de agricultura urbana, el cuál es garantizar la seguridad y soberanía alimentaria y sustentabilidad de los productores familiares, a través de apoyos en difusión, promoción, capacitación y proyectos productivos con un enfoque participativo y equitativo. Se puede decir que existe compatibilidad y apoyo implícito o explicito a los objetivos estratégicos del Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2007-2012, en los siguientes ejes:
Eje 2 Equidad
Instituir la perspectiva de género como criterio fundamental, permanente, en la formulación y ejecución de las políticas públicas.
Fomentar el comercio justo entre los productores agropecuarios y la economía solidaria entre productores. Eje 6 Desarrollo sustentable y de largo plazo
Consolidar al Distrito Federal como un centro ambiental y de conservación de flora y fauna silvestre a nivel nacional e internacional. Eje 7 Nuevo orden urbano: servicios eficientes y calidad de vida, para todos
Conseguir la apropiación colectiva de la ciudad y sus espacios públicos; garantizar su accesibilidad y equipamiento, con atención prioritaria a las necesidades de las mujeres y los grupos más vulnerables. De esta manera, recuperaremos el espacio público como principal articulador de integración social y eje detonador de desarrollo e inversión.
1.2 Diseño
El presente componente (agricultura urbana) comparte con los otros dos componentes las tres actividades programáticas que se plantearon en el programa y desde el punto de vista de la Agricultura Urbana las acciones son coherentes con el objetivo planteado en cada una de las tres actividades programáticas y con sus respectivas metas.
Si bien las acciones son apropiadas, son muy generales y se recomienda definirlas más en función de cada uno de los componentes. Las acciones hasta ahora propuestas valen para los tres componentes, sin embargo deberían de existir algunas más especificas para cada componente, ello con el fin de priorizarlas y así cumplir las metas sin perder de vista el objetivo. En el mismo sentido se recomiendo identificar de manera precisa acciones con metas, así como sus alcances en el corto, medio y largo plazo.
Existe constancia de que la confección del programa, es fruto de un año de trabajo, en donde después de decisiones colegiadas se definieron las acciones programáticas ya antes mencionadas. En ese sentido se aprecia un programa consensuado, bien pensado y bien definido, sin embargo si se recomienda definir mas las acciones de las líneas programáticas, explicar él como se van a llevar a cabo y con qué recursos materiales y humanos. Ya que en una primera apreciación las metas parecen realistas y las acciones coherentes con ellas y con los objetivos alcanzados, sin embargo después de una segunda observación y una vez constatado el trabajo realizado a través de la entrevista al responsable del componente, se antoja que existen demasiadas acciones para la crónica escasez de recursos humanos, técnicos y financieros.
De manera paralela se encuentra coherencia entre la ejecución del programa y los resultaos esperados, dado que el programa contiene las acciones y metas suficientes para alcanzarlos, sin embargo lo importante es saber sí una vez aplicado el programa, cuantas de las acciones se llevan a buen término o en su defecto el grado de avance, para ello hace falta un seguimiento continuo.
En cuanto a población objetivo, está definida desde el programa, y también en reglas de operación. Sin embargo a lo largo del tiempo se ha ido incrementando el universo de la población objetivo, por ejemplo en 2007 y 2008 aunque no estaba cerrado tenían prioridad las mujeres cabezas de familia. Desde 2009 también se ha orientado a grupos expuestos como la población de los centros penitenciarios, familiares de migrantes, migrantes en retorno, indígenas, ello significa un programa más abierto y menos excluyente con mayores probabilidades de éxito y de cobertura. Se debe decir que por el tipo de población al que se ha orientado el componente de agricultura urbana encuentra puntos en común y transversalidad con los siguientes programas de la SEDEREC:
Programa de Equidad para la Mujer Rural, Indígena, Huésped y Migrante.
Programa Ciudad Hospitalaria, Intercultural y de Atención a Migrantes.
Programa de Cultura Alimentaria, Artesanal y Vinculación Comercial.
Programa de Fortalecimiento y Apoyo a Pueblos Originarios.
Programa de Equidad para los Pueblos Indígenas y Comunidades Étnicas.
Por otro lado la participación ciudadana es muy activa en el componente ya que en las reglas de operación es indispensable contar con los siguientes documentos:
Acta de asamblea de la conformación del grupo de trabajo, con un mínimo de diez integrantes.
Acta de asamblea del grupo de trabajo, en la cual se manifieste el acuerdo de llevar a cabo el proyecto.
Por otro lado se tiene contemplado la creación de un Consejo Consultivo sobre temas de Agricultura Sustentable, Cultura Alimentaria, Artesanal y Comercialización, en donde se propicie con la participación social, de instituciones académicas y de investigación, e interesados en el programa. Asimismo, se procurará la participación de las Contralorías Ciudadanas de las Delegaciones. En suma la participación de la ciudadanía está garantizada a través de dos vertientes, primero como actores implicados directamente en la ejecución de los proyectos y a través de la creación de consejos ciudadanos.
Finalmente el componente tienen varios principios, objetivos y metas alineados con los de la política social del Distrito Federal establecidos en la ley y plasmados a través de Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2007-2012: Así, mientras los principios y estrategias deseadas del programa y componente son:
Mejoramiento de los ingresos de la población beneficiada
Consolidación de la autogestión de los proyectos
Incremento de la producción y abasto
Fortalecimiento de la organización social.
El PGDDF 2007-2012 tiene entre sus principios y estrategias los siguientes:
La producción y el fomento agropecuario se fortalecerán a través de programas de reconversión productiva y agricultura orgánica.
Se promoverán acciones de apoyo para la constitución, impulso, integración, consolidación, administración y registro de las sociedades cooperativas como polos alternativos de desarrollo económico de la ciudad.
Respecto a la Ley de Desarrollo Social, el componente de agricultura urbana se identifica totalmente con los objetivos y alcances de la política social de la Ciudad de México establecidos en el artículo 3° de dicha ley, y en concreto con los siguientes puntos:
III. Disminuir la desigualdad social en sus diversas formas, derivada de la desigual distribución de la riqueza, los bienes y los servicios, entre los individuos, grupos sociales y ámbitos territoriales
V. Impulsar la política de desarrollo social, con la participación de personas, comunidades, organizaciones y grupos sociales que deseen contribuir en este proceso de modo complementario al cumplimiento de la responsabilidad social del Estado y a la ampliación del campo de lo público
X. Fomentar las más diversas formas de participación ciudadana con relación a la problemática social
En cuanto al Programa de Desarrollo Social del Distrito Federal existe coincidencia con el componente a través de siguiente objetivo específico:
Promover el derecho a la ciudad desde la perspectiva de la recuperación ciudadana de los espacios públicos y las actividades comunitarias de mejoramiento y fortalecimiento de barrios, colonias, pueblos y unidades habitacionales
Como se puede apreciar en estos puntos hay coincidencia y sincronización entre el programa de SEDEREC y las políticas sociales del Distrito Federal.
1.3 Operación
Se ha detectado que la ejecución del componente con los recursos humanos es muy justa para llevar a buen término los 50 proyectos que se ejecutan. El total de personal es de tres técnicos aunque varia por los prestadores de servicio social, entre el responsable del componente y las restantes dos personas se hacen labores de organización, evaluación de proyectos, asesoría y asistencia técnica y seguimiento. Con el seguimiento que se ha de dar a los productores antes apoyados más los presentes, se tienen 80 proyectos que requieren fundamentalmente de asesoría y asistencia técnica, actividades que son permanentes y demandantes de tiempo. En la misma sintonía, el seguimiento de los proyectos se pretende sistematizar, para tener un mejor control de cada programa, pero no se ha hecho por falta de personal, el cual se cubre con prestadores de servicios social y es que la capacitación y entrenamiento de este personal se lleva en promedio 2 ó 3 meses según información del responsable del componente y su período es de solo 6 meses, por lo que no hay un seguimiento en el ritmo de actividades, ya que hay que volver a entrenar y capacitar a los nuevos entrantes.
Una medida pertinente para dar solución a la falta de personal se sugiere que los proyectos se regionalicen geográficamente para disminuir el tiempo de traslado y así poder ser más eficientes, también se propone dividir la ciudad por zonas y calendarizar las asesorías en función del la cercanía geográfica; sin bien ésta solución ayuda, no soluciona el problema de raíz, el cuál es la falta de personal.
En general se puede decir que el componente si se está llevando a cabo de acuerdo a su diseño, sin embargo por falta de tiempo y/o recursos humanos y materiales y ante la magnitud y envergadura de la tarea, hay acciones y metas que no se están ejecutando como debiera, o se han rezagado en su ejecución. Entre estas actividades destaca la difusión y promoción como la elaboración de un boletín electrónico sobre agricultura sustentable, la promoción de leyes que normen la agricultura urbana o la firma de convenios con instituciones académicas y gubernamentales para el estudio y apoyo de este tipo de actividad. Sin embargo las actividades básicas que tiene que ver con la ejecución directa de los programas sí se están llevando a cabo conforme al programa.
En cuanto al fundamento jurídico del componente y programa se encuentra sustentado por varios marcos legales, en primera instancia el más importante; la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a través del los artículos 4º, 27 y 122, que tienen que ver con el derecho de a satisfacer las necesidades alimenticias y la facultad al D.F. el desarrollo agropecuario.
También se sustenta en diferentes leyes del distrito federal:
Ley de Planeación del Distrito Federal
Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal y reglamento
Ley Ambiental del Distrito Federal.
NADF-002-RNAT-2002, que establece las condiciones para la agricultura ecológica en suelo de conservación del Distrito Federal.
En el ámbito internacional existen varias declaratorias de la ONU y la FAO, las cuales que México ha suscrito y en donde se afirma el derecho a la seguridad alimentaria en la Cumbre Mundial sobre Alimentación y la promoción de agricultura sustentable a pequeña escala como el Convenio Sur-Sur de la FAO.
Respecto a las reglas de operación se observa que existe una sección, la B1, dedicada exclusivamente al componente de Agricultura Urbana. El hecho de que exista una sección exclusiva para cada componente, amén de instrucciones generales para todos es muy positivo, ya que permite adaptarse a la particularidad de cada componente a diferencia de lo que ocurre en otros programas.
Por otro lado se estima que los requisitos demandados en las reglas de operación son excesivos y a veces complicados de cumplir, de acuerdo a lo expuesto por el responsable del componente Mientras SEDEREC establece 16 puntos a cumplir, el Fondo de Desarrollo Social de la Ciudad de México solo demanda la mitad de los requisitos con todo y que otorga créditos. A propósito es deseable mayor coordinación interinstitucional para evitar situaciones de este tipo, y hacer sinergias que lleven a mejores resultados.
Así se propone una revisión exhaustiva sobre la viabilidad de cada requisito y en qué términos ha de cumplirse, su justificación y su impacto sobre el buen manejo del programa. Se han detectado conflictos importantes en la acreditación de propiedad del bien inmueble, la existencia de un RFC, o la apertura de una cuenta bancaria.
Por ejemplo en el caso de las unidades habitacionales, se solicita que haya un acta de asamblea, en la que tanto la gente que participa en el proyecto como la que no lo hace avale su conformidad, y después el aval de la Procuraduría Social del D.F., pero si la unidad habitacional fue financiada por alguna institución de seguridad social cada persona involucrada ha de contar con ese aval.
Otro ejemplo complicado son los espacios públicos como parques y jardines qué están desperdiciados y la gente no los puede utilizar para hacer agricultura, por que el permiso de la delegación tarda muchísimo tiempo y son revocables muchas veces con total arbitrariedad.
En cuanto a los avances en la cobertura es difícil de precisarlos porque no existen indicadores de gestión y de ejecución parcial. En el mismo sentido está el padrón de beneficiarios. La sistematización del seguimiento de los programas se ve obstaculizado por la falta de personal especializado, ya que para esa labor se depende de prestadores de servicio social con el consecuente ciclo de aprendizaje cada seis meses. Finalmente se recomienda coordinarse institucionalmente ya que se ha avanzado poco y en especial hay que poner atención a las delegaciones, ya que de acuerdo la experiencia de los responsables, es aquí donde se dan los cuellos de botella.
1.4 Evaluabilidad
De acuerdo a la información proporcionada por el responsable del componente, se ha detectado un adecuado sistema de generación, diseño y agrupación de información referente al comportamiento de cada proyecto, lo que facilita la generación de indicadores sobre la ejecución del componente y programa.
A través de un manual aprobado por el comité técnico interno de la SEDEREC para la selección de proyectos se han establecido criterios generales de selección, como es la evaluación socioeconómica, la evaluación documental y la evaluación técnica, que en su conjunto tienen un puntaje de 100. Donde la evaluación socioeconómica representa el 50%, la evaluación documental el 20%. Complementada con requisitos adicionales que representan a la evaluación técnica y en el caso de agricultura urbana se hace de forma colegiada, con el pleno del grupo de trabajo encargado del componente, en esta etapa los proyectos y las decisiones son sometidas y evaluadas, con un puntaje máximo de 30% para dar un total de 100. Cabe decir que el puntaje mínimo aprobatorio es de 70.
La evaluación técnica aún se está perfeccionando con el fin de contar con una ponderación de criterios que den mayor certidumbre sobre el orden en que se van a priorizar los proyectos apoyados y minimicen el grado de discrecionalidad que pudiese surgir. Para ello se han confeccionado conceptos de apoyo como idoneidad de la infraestructura para la instalación de riego, de las herramientas, equipo de medición, sistema de captación de agua de lluvia, uso eficiente de riego, insumos orgánicos, abonos, insumos para el acondicionamiento etc. Ha de decirse que ésta manera de decidir el apoyo de un proyecto permite dar transparencia al facilitar la comparación de proyectos a través de puntajes concretos Finalmente para mejorar la selección de proyectos, se recomienda una sistematización de la evaluación de los proyectos en donde la ponderación de los diferente criterios esté basado en los objetivos y estrategias planteadas por el programa y el componente, ello facilitará la creación de