7.4 Desynchronization
7.4.1 The Song and Mitchell protocol
2.1 Fomento a las Actividades Agropecuarias y la Agroindustria
2.1.1 Justificación
La línea programática Fomento a la Producción Agropecuaria y la Agroindustria, junto con Empleo Rural, constituye el componente con mayor demanda entre los programas de la SEDEREC, desde que se inició en el 2008. Los recursos canalizados a través de esta línea programática se destinan a apoyar actividades de la producción primaria, así como otras etapas de la cadena productiva, tales como: transformación, industrialización y comercialización de productos agropecuarios. Por ello, con esta línea programática, junto con Empleo Rural, se benefician directa e indirectamente a un número mayor de beneficiarios en comparación con otros programas de esta dependencia.
El problema principal que busca atender esta actividad institucional es el abandono de las tierras rurales que existen dentro del territorio del Distrito Federal. Una de las causas del abandono de estas tierras es su poca rentabilidad. La rentabilidad de las tierras rurales está sujeta a varios factores, en las que además de las condiciones del mercado, se encuentran restricciones tales como el acceso a tecnología y métodos de cultivo así como la capacitación del recurso humano y la asistencia técnica. De acuerdo con las cifras reportadas por el programa, en el Distrito Federal, 88.5% de la agricultura se realiza bajo condiciones de temporal. Los cultivos cíclicos ocupan 81.0% de la superficie cultivable, el resto corresponden a cultivos perennes. Del total de cultivos cíclicos, 86.1% son de temporal, y 13.9%, de riego. En caso de cultivos perennes, 99.0% son de temporal, y 1.0%, de riego. La avena forrajera y el maíz grano cubren 71.8 % de la superficie anual de cultivos cíclicos. El cultivo de nopal representa el 92.8% de la superficie de cultivos perennes. Las plantas de flores y de Nochebuena, así como la avena forrajera generan 53.9% del valor total de los cultivos cíclicos y el nopal verdura contribuye con 97.6% del valor de la producción de cultivos perennes.
La baja rentabilidad de las tierras cultivables ocasiona que las actividades agrícolas sean poco atractivas para la población que se dedica o que potencialmente se puede dedicar a la actividad agrícola. En consecuencia, muchos pobladores de estas zonas encuentran más redituable la venta de sus tierras de cultivo, contribuyendo a la pérdida de suelo agrícola y al aumento de la mancha urbana. Así, en atención a la problemática presentada, esta actividad institucional tiene por objetivo principal fomentar a la producción agropecuaria y a la agroindustria, mediante el otorgamiento de apoyos a proyectos orientados a incrementar la capacidad productiva, la eficiencia de la unidad de producción, industrialización y transformación de los insumos, incluyendo el empleo rural. Mediante estos mecanismos, esta actividad programática busca contribuir a aumentar la rentabilidad de las actividades rurales.
La población objetivo de esta línea programática está constituida por el conjunto de personas que se dedican a alguna actividad agropecuaria de las zonas rurales del Distrito Federal. Esta población se encuentra localizada en las delegaciones Magdalena Contreras, Álvaro Obregón, Cuajimalpa, Tlalpan, Milpa Alta, Tlahuac y Xochimilco. Se tiene estimado un padrón de 35,000 productores en el área rural del D.F. Sin embargo, este número no corresponde necesariamente con la población objetivo del componente Fomento a la Producción Agropecuaria y la Agroindustria. Este número total de productores está contemplado para cada uno de los programas de la SEDEREC que atiende productores rurales, por lo que no es exclusivo de esta línea programática. Cabe mencionar que la población atendida incluye productores rurales individuales y grupos de trabajo u organizaciones con la experiencia en actividades agropecuarias, las cuales tienen un nivel de capitalización medio y bajo.
2.1.2 Diseño
El diseño de la actividad institucional contempla el otorgamiento de apoyo financiero a proyectos de inversión en las áreas de producción agrícola, pecuaria, de transformación e industrialización. En general, el objetivo de los apoyos otorgados es contribuir a la capitalización de sus unidades de producción rural. En conjunto, los resultados o impacto que persigue esta línea programática son los siguientes:
• En el aspecto social, brindar oportunidades de acceso a apoyos de recursos, desarrollo de capacidades a través del programa como parte
de sus derechos ciudadanos.
• En lo económico, generar empleos y con ello contribuir al mejoramiento de la calidad de vida.
• Proteger y explotar unidades de producción rural.
Para ello, en las reglas de operación del programa, se contempla varias acciones y metas, las cuales se indican en la siguiente tabla.
Objetivos Estrategias Metas
Fomentar el desarrollo rural sustentable a través de la organización de la producción,
el impulso de proyectos
productivos que contribuyan al
desarrollo tecnológico, la
industrialización, capacitación y comercialización en el medio rural para consolidar cadenas productivas y de valor.
• Apoyar proyectos integrales para el manejo sustentable de los recursos. •Capacitación a grupos de productores para su inserción a la micro y
medianas empresas agropecuarias de transformación.
• Impulsar el desarrollo de capacidades y la organización de la producción
de productos.
• Apoyar la inversión de los productores con infraestructura y equipo innovador que permitan dar valor agregado a sus productos a través de la industrialización.
• Promover la transformación y conservación de los alimentos con tecnologías alternativas y competitivas en el mercado.
• Apoyar al menos 370
proyectos productivos
agrícolas.
• Capacitación a grupos de productores para su inserción a las micro y
medianas empresas agropecuarias de transformación.
• Impulsar el desarrollo de capacidades y la organización de la producción
de productos.
• Fomentar la industrialización para dar valor agregado a los productos. • Apoyar las actividades no agropecuarias mediante el fomento de proyectos
de inversión de pequeña escala.
• Apoyar al menos 30 proyectos no agropecuarios
• Fortalecer y fomentar proyectos de inversión de pequeña escala de carácter
agropecuario para generar la diversificación
productiva y el empleo rural.
• Apoyar programas de trabajo de productores agropecuarios para el pago de jornales. • Promover acciones de seguimiento y asistencia técnica, a los diferentes
componentes del programa.
• Instrumentar un mecanismo de seguimiento y asistencia técnica de los beneficiarios. • Promover la integración económica de grupos y organizaciones
económicas de productores rurales con esquemas de cooperación y fortalecimiento empresarial.
• Consolidar 6 organizaciones económicas productivas de las cadenas productivas y de valor, • Fortalecer y fomentar proyectos de inversión de pequeña escala de carácter
agropecuario para generar la diversificación productiva y el empleo rural.
• Apoyar al menos 80 proyectos pecuarios de las siete delegaciones rurales.
• Capacitación a grupos de productores para su inserción a la micro y medianas empresas agropecuarias de transformación.
• Apoyar al menos 10 proyectos de trasformación de los productos agropecuarios y no agropecuarios.
• Fomentar la industrialización para dar valor agregado a los productos. • Apoyar al menos 10
proyectos de industrialización de los productos agropecuarios y no agropecuarios
En general, los objetivos son coherentes con las principales acciones o estrategias. Sin embargo, al igual que otras actividades institucionales del programa, las metas se plantean en términos del cumplimiento de ciertas cuotas o cifras absolutas (por ejemplo, el número de proyectos productivos apoyados). De tal forma que no es claro si tales cifras representan un incremento en relación con el periodo anterior. Asimismo, llama la atención la forma en la que plantean las metas, en las cuales se indica que “al menos” se va a apoyar cierto de número de proyectos. Este fraseo refleja el énfasis en evitar plantear metas que, dadas las restricciones o la posibilidad de recortes presupuestales, no se puedan cumplir. De hecho, las estrategias planteadas no resultan suficientes, debido a la escasez de recursos financieros y humanos para desarrollarlas.
Por otra parte, se omite mencionar los periodos de tiempo en los que se busca hacer efectivas las metas establecidas. Las metas tampoco hacen referencia a aspectos cualitativos o de resultados esperados, tales como la satisfacción (medida ésta de alguna forma) de los beneficiarios con apoyos otorgados. De manera similar en otros programas de las SEDEREC, uno de los factores que más influyen la determinación de las metas es la disponibilidad de recursos presupuestales.
Pasemos ahora al procedimiento para otorgar apoyos, mismo que se contempla en las reglas de operación del programa. De acuerdo con estas reglas un subcomité se encarga de evaluar y aprobar los proyectos, así como de fijar el monto de los apoyos.
Este subcomité está integrado con voz y voto, por una coordinadora, una secretaria técnica, nueve vocales de la DGDR, un vocal representante de la DGEPICE, un vocal representante de la Dirección de Administración, un vocal representante del área jurídica y un vocal representante de proyectos especiales y vinculación comercial, nombrados por el Comité Técnico Interno de la SEDEREC, para la evaluación y asignación de recursos. El Subcomité también debe contar con invitados permanentes con derecho a voz, al menos de la Contraloría Interna en la SEDEREC, la Contraloría Ciudadana, el Consejo de Evaluación del Desarrollo Social, la Dirección General de Asuntos Agrarios de la Secretaría de Gobierno, la CORENA-SMA, la Unidad Coordinadora Operativa de programas rurales concurrentes, y la Oficina Estatal de Información del Desarrollo Rural Sustentable. Asimismo a juicio de la coordinadora del Subcomité del programa, se puede invitar a quien considere necesario solo con derecho a voz.
2.1.3 Operación
Los recursos humanos con los que opera esta actividad institucional son limitados. De acuerdo con la información que proporcionaron los responsables del programa, las personas que directamente se ocupan de su instrumentación son dos: el JUD de Capacitación en Agricultura Sustentable, y el Responsable del Programa.
En lo que respecta a los recursos financieros para esta actividad, para 2010, se asignó un monto inicial de $23’848,868.00 (veintitrés millones, ochocientos cuarenta y ocho mil ochocientos sesenta y ocho pesos 00/100 M.N.) del capítulo 4000, de los cuales $18’348,868.00 (dieciocho millones trescientos cuarenta y ocho mil ochocientos sesenta y ocho 00/100 M.N.) son para fomento a la producción agropecuaria, la agroindustria y el empleo rural.
De acuerdo con los responsables del programa entrevistados, esta actividad institucional ha logrado tener impactos positivos en cuanto a aumentar la productividad de las tierras en las que se ha apoyado algún proyecto con este fin. Sin embargo, los efectos positivos dependen del proyecto en particular; por ejemplo, la rentabilidad de una hectárea de nopal es mayor que la de una hectárea de maíz. En cuanto a la disminución de los suelos agrícolas, esta actividad programática, en conjunto con otras líneas de acción, como las vinculadas al apoyo de productos nativos, busca contribuir a contener dicha disminución. No obstante, no se indican cifras precisas en cuanto a la superficie estimada de tierras que se ha logrado mantener para cultivo. No obstante lo anterior, no se aportaron los elementos cuantitativos o cifras que demuestren esta situación reportada. También se reportó que la selección de población susceptible de ser beneficiaria del programa se ha realizado a través de la evaluación de los proyectos, de la evaluación socioeconómica y la evaluación técnica. En la siguiente gráfica se observa la población beneficiada por esta actividad institucional desde el año en que se implementó en la SEDEREC.
Año Personas beneficiadas
2008 4,360
2009 1,640
2010 1,092
TOTAL 7,092
Si se considera una población objetivo de 35,000 personas, la cual corresponde al total de productores rurales registrados, las 7,092 personas beneficiadas por esta actividad equivalen a 20.26% de dicho total.
Por lo que toca al objetivo de lograr que las actividades agrícolas sean sustentables, estas acciones no han sido del todo efectivas. De acuerdo con la persona responsable del programa que se entrevistó, esto se debe principalmente a los limitados recursos financieros y humanos en el área en la cual se desarrollan los proyectos.
La operación de esta actividad institucional, así como el cumplimiento de metas, está fuertemente influenciada por la disponibilidad de recursos materiales y humanos. De tal forma que, de manera similar al planteamiento de metas, la implementación de las acciones planeadas se ajusta a los recursos disponibles. Por ello, en algunos casos, aun cuando se realizan actividades de capacitación y asistencia técnica, hay aspectos o acciones que no se llevan a cabo a pesar de que son demandadas por parte de los productores. Por ejemplo, según se reportó en las entrevistas hechas a responsables del programa, la Secretaría no tiene recursos humanos (concretamente, técnicos especializados) para hacer trabajos de extensionismo.
De manera similar, la asistencia técnica especializada o dirigida a necesidades específicas de ciertos productores está muy limitada. Por ejemplo, en ocasiones, los beneficiarios pueden requerir que los auxilie un ingeniero agrónomo, un veterinario o biólogo, y la SEDEREC no cuenta con el número de personal especializado necesario para atender tales requerimientos. En las entrevista a responsables del programa también se puntualizó que son insuficientes los recursos financieros destinados a esta actividad programática. Un entrevistado comentó que la demanda estimada de apoyos ascendía a 60 millones aproximadamente. No obstante, en este año, el total de recursos financieros para Proyectos de Inversión era de alrededor 18 millones de pesos, y de Empleo Rural, 5 millones aproximadamente; es decir, un total de 23 millones de pesos. Asimismo, las reglas de operación del programa establecen (en la sección VI de las reglas de operación “Procedimientos de instrumentación”) que el Consejo Regional de Desarrollo Rural (CRDR) debe realizar las acciones pertinentes para evaluar los proyectos que solicitan ser apoyados, así como su seguimiento. Para ello, se realizan las siguientes acciones:
El CRDR supervisa el lugar del proyecto, y complementa la solicitud con los datos de la georeferenciación del predio y adjunta al expediente.
Un expediente se considerará integrado cuando cuente además de los documentos referidos en el punto V, con lo siguiente:
1. Cédula de Evaluación Técnica de apoyo solicitado (Dictamen técnico que realizará el Centro Regional de Desarrollo Rural una vez realizada la revisión del proyecto y la inspección en campo de la solicitud).
2. Relación de Integrantes y Evaluación Socioeconómica.
El seguimiento puntual de las acciones que se desarrollan en el marco de esta actividad institucional es limitado, debido a la que se cuenta con insuficientes recursos humanos y técnicos. Cabe destacar que los centros regionales se encargan de dar seguimiento a los recursos destinados a los proyectos, empleando para ello promotores voluntarios.
En cuanto a los logros reportados para el ejercicio 2010, se reportaron los siguientes:
• Total de proyectos agrícolas 161
• Total de proyectos pecuarios 73
• Total de proyectos de transformación 10
• Total de proyectos de industrialización 1
• Total de proyectos no agropecuarios 8
Asimismo, se indicó que la meta establecidas para 2010 no se cumplió cabalmente. Para este año, en las reglas de operación y la convocatoria se contempló apoyar 306 proyectos, pero sólo se apoyaron 282 proyectos. La explicación de este resultado se debe, según se reportó, a la insuficiencia presupuestal. Sin embargo, en los años 2008 y 2009, se cumplieron con las metas contempladas en cuanto a número de proyectos apoyados.
En general, como ya se hizo mención, hacen falta recursos humanos que apoyen los trabajos de campo que implican la operación de esta actividad institucional, los cuales incluyen, entre otros, evaluación socioeconómica, georeferenciación de los predios donde se llevara a cabo el proyecto, supervisión, asesoría técnica y capacitación especializada para los beneficiarios. Estas actividades requieren recursos humanos especializados en el área, tales como profesionistas en ingeniería agrícola, agronomía y medicina veterinaria.
Por otra parte, se reportó que la operación del programa de Desarrollo Rural, al cual se adscribe esta actividad institucional, se dividió en muchos subcomités para este año. En esta separación no se han delimitado debidamente las acciones de cada uno. De hecho, este cambio en el programa no fue acompañado con una debida capacitación para los integrantes de los subcomités, los cuales se ocupan de cada actividad institucional. Esto ha generado cierta confusión en la operación de las líneas programáticas.
2.1.4 Evaluabilidad
Los indicadores construidos para la actividad de Fomento a las actividades agropecuarias y a la agroindustria, según se indica en las reglas de operación, son las siguientes:
Actividad Indicadores
Fomento a las actividades
agropecuarias y a la agroindustria
• Población rural con actividades agropecuarias. • Empleos rurales generados.
• Número de estudios realizados • Número de eventos realizados.
• Topología de los productores beneficiados por el programa. • Inversión en los proyectos.
• Tipos de capacitación y asistencia técnica. • Tipos de servicio proporcionado. • Población rural beneficiada.
• Población de mujeres que participan en la producción agropecuaria • Población de mujeres con jefatura mujer en los proyectos productivos. • Características de los proyectos solicitados.
• Diversidad y sustentabilidad de los proyectos solicitados.
Estos indicadores no especifican el aspecto o dimensión de la actividad que buscan medir (por ejemplo, en el caso del indicador denominado “tipología de los productores beneficiados por el programa”, no es claro que es lo que se desea cuantificar). En consecuencia, su utilidad y pertinencia no es clara. Además, los indicadores son en su mayoría de tipo cuantitativo y se restringen a dar cuenta del avance en número absolutos (por ejemplo, el indicador de número de estudios realizados), sin indicar si hay un avance en relación con el periodo anterior. Tampoco se señala el espacio temporal al que hace referencia el indicar (por ejemplo, bimestral o anual). Por otra parte, no se incluyen indicadores que se refieran al impacto o resultados esperados de las acciones implementadas. El único indicador que pareciera ser de impacto es el de “Empleos rurales generados”. Es necesario avanzar en la creación de indicadores de resultados e impacto.
Asimismo, las reglas de operación disponen indicadores cuantitativos para dar seguimiento al avance presupuestal, así como a la capacitación brindada a los beneficiarios. Estos indicadores son los siguientes:
Denominación y Tipo de Indicador Fórmula
Eficiencia:
Avance Presupuestal Proyectos Aprobados *100
Proyectos Programados Presupuesto Ejercido *100 Presupuesto Autorizado
Nivel de cumplimiento de los beneficiarios
Total de apoyos Finiquitados *100 Total de apoyos pagados
Nivel de Capacitación
Avance en la cobertura de la
población Objetivo
Productores beneficiados *100 Población Objetivo
Incremento en el número de proyectos
o unidades productivas
Proyectos apoyados año actual *100 Proyectos apoyados año anterior
2.2 Cultivos Nativos
2.2.1 Maíz
a. Justificación
El cultivo nativo del maíz muestra una tendencia de disminución de la superficie cultivada y del rendimiento en la zona rural de la Ciudad de México. Se han identificado varios factores de deterioro y agudización del problema, como la atomización de la tierra, y las condiciones fisiográficas y topográficas de la zona; que junto con la complicada situación del mercado no permiten lograr precios competitivos que hagan rentable el cultivo. Por su parte la industria no considera a los maíces criollos como atractivos para su proceso.
La SEDEREC con base en estudios de campo propios e información proporcionada por instituciones como SAGARPA, el INIFAP, el INEGI e instituciones académicas como la UNAM ha detectado baja producción y productividad (1 ½ tonelada por hectárea en promedio), lo que implica baja rentabilidad, situación que se ha visto agravada ante la caída general del precio del maíz por la creciente importación del mismo. Este panorama ha propiciado un incesante abandono de tierras y en consecuencia un crecimiento de la mancha urbana, con efectos negativos en la captura de carbono, radiación solar y aumento del efecto invernadero.
Una solución a la baja productividad que se ha contemplado en el componente maíz, es el mejoramiento genético de los maíces criollos. Los maíces criollos del D.F. son maíces muy altos, por lo que tienen problemas ya que cualquier aire “acama” la planta del maíz, es decir, lo acuesta, y baja su rendimiento.
En sintonía se busca desarrollar canales de comercialización a maíces de alta calidad, en ese caso se está promoviendo un maíz criollo inocuo que se produzca mediante Prácticas Orgánicas libre de contaminantes, ello se espera que posibilite encontrar un mercado demandante de productos