The research procedure: a multi–stage process 101 

El reconocimiento de las “víctimas” y “desplazados” en el marco del conflicto armado en Colombia tiene estrecha relación con los trámites políticoadministrativos que componen la política de atención a las poblaciones víctimas y desplazadas: los censos, los registros de las víctimas, la Atención Humanitaria Inmediata, la Atención Humanitaria de emergencia y la Atención Humanitaria en Transición. Estos componentes de la política de atención a las poblaciones estudiadas son un factor sensible de la política pues de éstos deriva, en gran medida, el proceso de reconocimiento de las víctimas que serán tratadas por el conjunto de la política (Ibáñez & Velázquez, 2008, pág. 57). También es necesario destacar que juntos conforman el primer eslabón de la política de víctimas y del desplazamiento, pues componen el sistema de acción más cercano luego de la ocurrencia de los hechos victimizantes.

66 La Ley 1448 de 2011 /Artículo 48) propone el censo como mecanismo para el reconocimiento de los hechos victimizantes. El censo debe ser realizado por el ente territorial más cercano o el Municipio receptor. En este caso el Municipio encabezado por la Alcaldía Municipal (mediante la Secretaría de Gobierno) con el acompañamiento de la Personería Municipal son los encargados de elaborar un censo con los datos suficientes para el reconocimiento de los desplazados o víctimas de atentados terroristas, para enviar posteriormente la información a la “Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en un término no mayor a ocho días” (Ley 1448 de 2011, Artículo 48) para quedar así registrado en el Registro Único de Víctimas (RUV).

A su vez, el Registro Único de Víctimas es un mecanismo de reconocimiento e inscripción de los sujetos “desplazado” y “víctimas” ante el cual deben inscribirse para poder ser beneficiarios en la Ayuda Humanitaria. Para el Registro se debe hacer una declaración que será recibida en el formato único de declaración, esta solicitud se podrá realizar ante el Ministerio Público o ante la embajada o consulado de Colombia (si el declarante se encuentra en el extranjero), si la victimización ocurrió antes de la promulgación de la Ley 1448 (10 de junio de 2011) podrá hacerse la solicitud de Registro cuatro años a partir de esta fecha. Pero si la victimización ocurre después de la promulgación de la misma ley, serán dos años a partir de la ocurrencia de los hechos. Este procedimiento no requiere apoderado, la entidad que tome la declaración debe remitir el formato a la unidad de víctimas, tras lo anterior la unidad de victimas emitirá el acto administrativo correspondiente, de no ser incluida la persona, podrá utilizar el recurso de reposición y/o apelación de lo contrario se iniciará el acceso a las medidas de asistencia, atención y reparación integral contempladas en la ley. Si el procedimiento de inscripción en el RUV es de victimización masiva el caso debe presentarse ante la Alcaldía Municipal del lugar de recepción que debe levantar un acta con la descripción detallada del suceso en acompañamiento de la Personería Municipal, la alcaldía censará a las personas afectadas por el evento masivo y enviará el acta y el censo a la unidad de víctimas, dentro de los ocho días siguientes a la ocurrencia del evento, por último, la Unidad de Víctimas estudia la solicitud y toma una decisión.

En cuanto a las características de identificación y los criterios de subjetivación presentes en los sistemas de censo y registro subsiste una polémica entre la provisión administrativa de las medidas de asistencia y el reconocimiento del derecho. Como queda consignado en

67 la jurisprudencia la salvaguarda de los derechos no puede estar limitado por decisiones administrativas arbitrarias. La Sentencia T-821 de 2007 en lo concerniente al Registro Único de Población Desplazada establece las condiciones para ser considerado como una persona en situación de desplazamiento, específicamente limita la decisión de la administración y las instancias administrativas para el reconocimiento o el desconocimiento de los desplazados, la administración no puede desconocer arbitrariamente el reconocimiento y la identificación de las víctimas y desplazados. En consonancia, la Sentencia T-1346 de 2001 sobre el desplazamiento forzado determina que este al ser una situación de hecho no exige como requisito indispensable para su atención, un reconocimiento o una declaración por parte de las autoridades públicas o de los organismos privados que atiendan este tipo de situaciones. Para estos efectos, la aplicación de las normas sobre el Registro Nacional de Desplazados debe interpretarse a la luz de la inminencia de la necesidad de protección de los derechos vulnerados por la situación de emergencia social. La polémica persiste en cada caso, entre la determinación de la entidad administrativa que considera los criterios mínimos para la aceptación de las solicitudes y el principio de universalidad del derecho que defiende la jurisprudencia. Ambas racionalidades parecen no sólo no coincidir, sino en ocasiones ser contrarias. Pues si para la administración los requisitos (la verdad relativa al hecho ocurrido y la verdad sobre las personas que se declaran víctimas y desplazados) son criterios determinantes en el acceso de las personas a las ayudas, también la provisión, el manejo y uso racional de los recursos son aún más importantes para el sostenimiento del sistema. Este criterio no coincide con la aplicación inminente de la salvaguarda de derechos fundamentales que requiere La Corte. Esta polémica parece irresoluble de no ser por la aplicación jurisprudencial de la jerarquía de criterios y la permanente demanda y aplicación del mecanismo de tutela en Colombia. Así, los sujetos “desplazado” y “víctima” pasan de ser sujetos reconocidos en el orden administrativo a ser sujetos judiciales como parte en los mecanismos de tutela. En todo caso, la función de espejo según la cual la objetivación de los sujetos en esta política pasa por la relación refractaria con el Estado persiste, unas veces en la declaración administrativa otras en las provisiones jurisprudenciales.

Debido a la precarización por el destierro de las personas en situación de desplazamiento o en tránsito de reconocimiento como víctimas luego de la ocurrencia de hechos victimizantes la política de atención humanitaria involucra medidas de asistencia que integran programas y recursos estatales de diverso orden cuyo fin manifiesto es el de

68 restablecer la vigencia efectiva de los derechos de las víctimas y garantizar su reincorporación a la vida social, económica y política (Ley 1448 de 2011, Artículo 49). Entre estos programas se cuentan la ayuda funeraria (Ley 1448 de 2011, Artículo 50), medidas en materia de educación (Ley 1448 de 2011, Artículo 51), medidas en salud (Ley 1448 de 2011, Artículo 52, 53, 54, 55 y 56), albergue temporal y asistencia alimentaría (Ley 1448 de 2011, Artículo 63).

Legalmente se reconocen tres tipos de Asistencia Humanitaria: Atención Humanitaria Inmediata (AHÍ), Atención Humanitaria de Emergencia (AHE) y la Atención Humanitaria de Transición (AHT).

Ilustración 1 FASES ATENCIÓN HUMANITARIA Fuente: Elaboración propia

Como queda ilustrado en la gráfica los tres tipos de atención humanitaria son secuenciales. La primera de éstas implementa las primeras medidas de atención frente a la ocurrencia de los hechos causantes de la victimización, asistencia que debe ser satisfecha por el Municipio receptor y que debe cubrir las primeras necesidades básicas (albergue y alimentación); la atención humanitaria de emergencia que inicia “una vez se haya expedido el acto administrativo que las incluye en el Registro Único de Víctimas” (Ley 1448 de 2011, Artículo 64); y la atención humanitaria de emergencia tiene como finalidad reestablecer las condiciones de autosostenibilidad de las víctimas y desplazados y opera una vez se han superado las condiciones de emergencia.

La Atención Humanitaria Inmediata se entrega a las personas que manifiestan haber sido desplazadas y que se encuentran en situación de vulnerabilidad acentuada y requieren de albergue temporal y asistencia alimentaria. Se atiende de manera inmediata a las personas en situación de vulnerabilidad, desde el momento en que se presenta la declaración, hasta el momento en el cual se realiza la inscripción en el registro único de víctimas, la ayuda será proporcionada por la entidad territorial de nivel municipal receptora de la población en

69 situación de desplazamiento. Los requisitos mínimos según los cuales se da el reconocimiento en esta fase de la Atención Humanitaria son: las personas que presenten la declaración sobre los hechos que configuran la situación del desplazamiento, estas personas deberían declarar ante cualquiera de las instituciones que integran el Ministerio Público. La declaración tiene que darse en un término no superior a los dos años siguientes a la ocurrencia del hecho victimizante y que no esté registrada en el Registro Único de Víctimas, y cuyo hecho que dio origen al desplazamiento haya ocurrido dentro de los tres meses previos a la solicitud (Ley 1448 de 2011, Artículo 63).

La Atención Humanitaria de Emergencia está dirigida a las personas u hogares en situación de desplazamiento una vez han sido incluidos en el Registro Único de Victimas mediante acto administrativo. Esta atención se entregará con relación al grado de necesidad y urgencia de las víctimas de acuerdo al análisis de la situación determinado por la Unidad de Análisis (dependencia encargada de identificar a situación, vulnerabilidad y carencia de las víctimas para determinar el tipo de ayuda) (Decreto 2569 de 2015, Artículo 12). Específicamente se da asistencia cuando en los hogares se identifican carencias graves en alojamiento temporal o alimentación, cuyo desplazamiento haya ocurrido dentro de los diez años anteriores a la fecha de la solicitud, hogares cuya situación sea de extrema urgencia y vulnerabilidad, (Decreto 2569 de 2015, Artículo 18). Las victimas pueden acceder a la ayuda cuando el desplazamiento forzado haya ocurrido dentro del año anterior a la fecha de solicitud la atención humanitaria se entregará independientemente del tiempo transcurrido desde la ocurrencia del hecho victimizante. Como criterios determinantes en la provisión de esta ayuda, el concepto de la Unidad de análisis dadas las características socioeconómicas particulares, estos hogares deben estar inhabilitados para generar ingresos y no ser capaces cubrir sus necesidades básicas de subsistencia en materia de alojamiento temporal y alimentación. Por lo cual la atención brinda alojamiento temporal, alimentación y vestuario; esta atención incluirá un porcentaje adicional que corresponderá a gastos básicos y necesidades urgentes en materia de educación (para niños, niñas y adolescentes) y de salud, y se entregarán exclusivamente y por una única vez a los hogares cuyo desplazamiento haya ocurrido dentro del año anterior a la fecha de solicitud (Decreto 2569 de 2015.

Por su parte la Atención Humanitaria de Transición es entregada a las personas víctimas y desplazadas que no cuentan con los elementos necesarios para su subsistencia mínima,

70 que no presentan características graves o urgentes por lo tanto no se clasificaría como destinatarios de Atención Humanitaria de Emergencia dependiendo de la valoración realizada por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. El Instituto Colombiano de Bienestar familiar garantizará la alimentación de los hogares en situación de desplazamiento y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y los entes territoriales son responsables de garantizar el alojamiento temporal de la población en situación de desplazamiento: saneamiento básico, artículos de aseo y utensilios de cocina, los programas de empleo dirigidos a las víctimas de que trata la ley, se considerarán parte de la ayuda humanitaria de transición (Decreto 2569 de 2015, Artículos 8º, 9º 10º y 11º). Como queda claro con la normatividad y legislación mencionada, existe un claro límite a la Atención Humanitaria. Estas disposiciones concuerdan con otros pronunciamientos de las Altas Cortes como la Sentencia T-285 de 2008 que establece un límite a la Ayuda Humanitaria de Emergencia, la cual según esta disposición depende del Auto sostenimiento de la población desplazada determinado o no por las unidades administrativas de análisis.

El autosostenimiento o la imposibilidad de lograrlo son las aberraciones del espejo, es el canon y la referencia según la cual se puede o no reconocer el desplazado y la víctima. Persistencia de la precarización e imposibilidad de autosostenerse son los requisitos que la administración y la jurisprudencia exigen para acceder a la Atención Humanitaria. Ser víctima y desplazado es reconocerse como precarizado, salir de este canon es no acceder a gran parte de la política. Una de las dificultades de la política del desplazamiento y las víctimas es cómo reestablecer o reparar (reestablecer las condiciones anteriores al hecho victimizante) si al mismo tiempo se dedica precarizar a estas poblaciones a través de éstos sistemas de atención.