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Para ver más sobre este debate también puede consultarse el artículo de Plaskow Paul, “The International Nuclear Industry Today”, en Foreign Affairs, Jul 76, Vol. 54, Issue 4, pág. 788-803.
El concepto de “salvaguardias nucleares” refiere a un conjunto de medidas establecidas para comprobar que no se produce un desvío de material o equipos para usos no declarados. Tanto el alcance de esas medidas (full-scope safeguards, salvaguardias a instalaciones sensitivas, etc) como el tipo de uso no declarado que se quiere prevenir o limitar, son objeto de acuerdo entre las partes. Como bien lo expresa Bertrand Goldschmidt (1987), autor del libro El Complejo Atómico: Historia de la Política Nuclear, pero también, y más importante aún, físico protagonista del desarrollo del programa nuclear francés, la creación del concepto de salvaguardias nucleares, hace posible a materiales o equipos con propiedades idénticas desde el punto de vista físico- químico, tener propiedades políticas distintas: ser libres de empleo o estar destinadas a un uso específico, sometido a verificación. En otras palabras, a partir de ese nuevo concepto, lo que no podía diferenciarse por su propiedades naturales, ahora puede diferenciarse por sus propiedades políticas.
Originalmente, las salvaguardias nucleares fueron establecidas en acuerdos celebrados en forma bilateral, o entre un número reducido de países, y generalmente, aplicadas por el país exportador de los materiales nucleares en el territorio importador.
En particular, en 1956, el Congreso norteamericano, de acuerdo con la U.S.A.E.C. (United State Atomic Energy Comisión) y el Departamento de Estado, estableció que toda cesión de materiales nucleares, la aceptación por el país importador del derecho de los Estados Unidos de verificar el uso por medio de inspectores. Esa normativa doméstica que adoptaba los EE.UU., al exigir el control se imponía la limitación en el campo comercial hasta tanto la imposición que exigía esta normativa, no se generalizara y fuera aplicada por todos los proveedores (Goldschmit,1980). Los Estados Unidos se encontraba enormemente interesado en obtener la generalización de esta política en el plano internacional, y a partir de ese entonces, más que nunca, ya que, haciendo uso del esquema analítico de R. Putnam (1993), el tablero del nivel doméstico en relación a este tema se había jugado, al menos en el corto plazo. Quedaba sólo entonces, intensificar el juego en el tablero externo para conseguir la generalización de esta política.
Desde diciembre de 1953, el gobierno norteamericano buscó en el tablero externo, conseguir la generalización de algún mecanismo de salvaguardias nucleares. Con la presentación de la iniciativa “Átomos para la Paz” del Presidente Eisenhower en el seno de la 470ª Reunión Plenaria de la Asamblea General de Naciones Unidas48. Con estas
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Véase el texto y audio del discurso realizado por el Presidente Eisenhower en esta ocasión en:
acciones externas, además se lograría en el plano interno, comenzar a reorientar la atención de la opinión pública norteamericana, obsesionada por los armamentos nucleares y la carrera armamentista, hacia los beneficios de las aplicaciones pacíficas del uranio.
En 1957, la iniciativa del Presidente Eisenhower de “Átomos para la Paz”, habiendo ganado adeptos, finalmente se materializó en la creación del OIEA, cuando la URSS se dispuso a participar en la concreción de tal organismo. En materia de salvaguardias, el Estatuto49 del OIEA establece, en el párrafo 5 del Art. III, que el Organismo está autorizado a: “establecer y aplicar salvaguardias destinadas a asegurar que los materiales fisionables especiales y otros, así como los servicios, equipo, instalaciones e información suministrados por el Organismos, o a petición suya, o bajo su dirección o control, no sean utilizados de modo que contribuyan a fines militares; y a hacer extensiva la aplicación de esas salvaguardias, a petición de las Partes, a cualquier arreglo bilateral o multilateral o petición de un Estado, a cualquiera de las actividades de ese Estado en el campo de la energía atómica.”
En cumplimiento de este artículo, el OIEA debía aplicar salvaguardias a todos los elementos suministrados en el marco de sus programas de asistencia técnica, como así también los desarrollados por un Estado cuando este lo solicitara. En torno a este artículo, se fue configurando un sistema de salvaguardias del OIEA, cuyas características fueron siendo modificadas y consensuadas con el paso del tiempo hasta concretarse en el documento INFCIRC/66/Rev.2, aprobado en 1968, y se multilateralizó la utilización de salvaguardias nucleares internacionales.
El sistema de salvaguardias derivado del Estatuto se conocía como el “sistema de salvaguardias del Organismo” y no había sido diseñado específicamente para el cumplimiento del TNP50.
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http://www.iaea.org/About/history.html (30 de junio de 2007). 50
Para Julio César Carasales, mientras el sistema de salvaguardias derivado del Estatuto del OIEA prevé salvaguardias para verificar el desvío de equipos o materiales “a fines militares”, el sistema de salvaguardias del TNP apuntaría a controlar que sólo se persigan “usos pacíficos”, pero no se ocuparía de fines militares no explosivos, como ser la utilización de la energía nuclear para la propulsión de submarinos. Esta visión es discutible si se considera un sentido amplio de usos pacíficos, no obstante, no desarrollaremos este tema aquí en detalle pues excede los objetivos de este trabajo.
La interpretación de que el sistema de salvaguardias al que refería el TNP no se trataba del sistema que venía aplicando el OIEA quedó consagrada en la expresión que diera el representante de Estados Unidos en la sesión del Comité de Ginebra en el cuál se presentó el proyecto de acuerdo en enero de 1968: “En esta coyuntura he de señalar que la mención en ese párrafo se hace del sistema de salvaguardias del Organismo no debe interpretarse en el sentido de incorporar al tratado los actuales documentos del sistema de salvaguardias del OIEA, ya que entonces toda modificación del tratado entrañaría una revisión de los documentos de salvaguardias de dicho Organismo. Queda reforzada interpretación por la frase, consignada en el preámbulo, de apoyo a la investigación sobre salvaguardias y al desarrollo de las mismas, dentro del sistema general de salvaguardias del Organismo, que a su vez prevé una revisión periódica con arreglo a nuevos conocimientos y adelantos tecnológicos.”
Tanto fue así que se preparó otro sistema de salvaguardias, ciertamente no contrario, pero si diferente al que ya existía. Este nuevo sistema de salvaguardias se aprobó en marzo de 1971 en el documento INFCIRC/153, quedando vigente para los Estados Partes del TNP.
Mientras el sistema que se derivó inicialmente del Estatuto apuntaba a controlar predominantemente las plantas nucleares, el ligado al TNP se direccionaba hacia el control de material nuclear. Asimismo, el sistema de salvaguardias ligado al TNP, a diferencia de lo estipulado en el Estatuto, debía aplicarse sobre todos los materiales nucleares en todas las actividades nucleares realizadas dentro del territorio del Estado en cuestión, bajo su jurisdicción o efectuadas bajo su control en cualquier lugar (inciso 1. Art. III del TNP) y no sólo sobre los materiales, equipos, instalaciones que estuvieran bajo algún programa del OIEA, o transferidos, o fuera solicitado por el Estado que fueran puesto dentro de un esquema de salvaguardias. Por esta diferencia, el esquema del TNP en materia de salvaguardias es conocido como sistema de salvaguardias full-scope o amplio.
Adicionalmente, el sistema estipulado en el Estatuto se aplica a todos los miembros del OIEA, mientras el sistema ligado al TNP se aplica obligatoriamente sólo a los NNWS. En otras palabras, el TNP obliga a los NNWS a aceptar las salvaguardias estipuladas en un acuerdo que se negocia y concierta con el OIEA, de conformidad con el Estatuto y con el sistema de salvaguardias ya existente (INFCIRC/66). Por su parte, los NWS (EE.UU., URSS, Reino Unido, China y Francia) pueden someter voluntariamente todas o parte de
sus actividades nucleares de carácter civil a las salvaguardias del OIEA. Estos últimos Acuerdos se conocen como de "ofrecimiento voluntario".
Para la aplicación de estas salvaguardias nucleares full-scope, los NNWS deben suscribir un acuerdo específico, negociado individualmente con el OIEA en el plazo estipulado en el inciso 4. Art. III del TNP.