La presentación realizada en el capítulo primero ha servido para dos propósitos. En primer lugar, para tomar contacto con las perspectivas analíticas desde las que se pueden estudiar los diferentes sistemas de educación superior. En segundo lugar, para introducir un breve panorama internacional de la materia, a partir del que se puedan orientar algunas reflexiones acerca del caso argentino, objeto particular de esta investigación.
De acuerdo con lo visto a lo largo de este informe, se justifica haber adoptado una perspectiva centrada en el desarrollo institucional de los establecimientos terciarios y no en el desarrollo de la modalidad educativa correspondiente. Tal justificación se apoya en las siguientes razones:
1) El análisis actual de la educación terciaria en tanto modalidad educativa ya ha sido realizado satisfactoriamente en Sigal (1994).
2) Faltaba —y seguirá faltando, dado el carácter exploratorio de esta investigación— una sistematización del desarrollo institucional de los actuales terciarios.
3) La perspectiva institucional, además, era coherente con el tratamiento que ha recibido la educación terciaria en las estadísticas históricas, dado que se la ha definido por su oposición a la enseñanza que se brinda en las universidades.
4) Resultaba oportuno intentar explicar cómo fue surgiendo la gran cantidad de establecimientos terciarios que hoy se localizan en todo el país.
De los cinco casos internacionales revisados en este trabajo se pueden extraer algunas conclusiones generales. En primer lugar, el establecimiento de dos segmentos institucionales dentro del nivel superior no implica necesariamente una división permanente en cuanto a las modalidades de enseñanza. Así, el propio desarrollo de las instituciones terciarias puede llevar a convertirlas en universidades (Australia y Reino Unido). Es decir, como no siempre resulta posible delimitar con claridad la línea ideal que separa los estudios técnico-profesionales (terciarios) de los académicos (universitarios), muchas veces se la puede traspasar.
En segundo lugar, la permanencia de dos segmentos institucionales dentro del nivel superior no responde a factores homogéneos y se relaciona, en cambio, con las tradiciones educativas de cada país. En este sentido, la multifuncionalidad de los establecimientos terciarios norteamericanos —el factor que parece explicar la subsistencia del sector— encuentra sus bases en el desarrollo histórico de la educación superior de los Estados Unidos de América. Al mismo tiempo, la profunda diferenciación entre los terciarios y las universidades de los sistemas continentales —el factor que parece explicar la permanencia del sector terciario— también se vincula con el recorrido histórico de los establecimientos de enseñanza superior de Alemania Federal y Francia.
En tercer lugar, la convergencia institucional no implica necesariamente una completa convergencia funcional. En efecto, aun donde los antiguos terciarios se han convertido en universidades (Australia y Reino Unido), subsisten instituciones de diferente jerarquía que continúan cumpliendo muchas de las funciones originalmente pensadas para los terciarios.
vinculaciones con los niveles medio y superior del sistema educativo. Así es que muchas de las instituciones terciarias se han constituido a partir de establecimientos educativos ubicados anteriormente dentro del nivel medio o en una zona poco definida del sistema (Alemania Federal, Australia, Estados Unidos de América y Reino Unido). Junto a estas, algunas instituciones terciarias se han formado como elementos nuevos dentro de la educación superior (Francia).
Finalmente, el proceso de articulación y transferencia entre los distintos sectores de la educación superior muestra rasgos diversos. Por un lado, la articulación permite que el ciclo de estudios cumplido en un terciario se continúe en una universidad; la transferencia efectiva de estudiantes, sin embargo, queda sujeta a factores de diversa índole, entre los que se destacan los dependientes de las características institucionales mismas.
Desarrollo histórico complejo
En el segundo capítulo de este informe se ha tratado de rastrear el origen histórico de los establecimientos terciarios en la Argentina. De acuerdo con los datos allí expuestos, se puede formular una hipótesis explicativa de la institucionalización de los terciarios en el nivel superior. La primera parte de este argumento se apoya en dos procesos observados en el sistema educativo argentino desde la segunda mitad del siglo pasado: la diferenciación de la enseñanza media y la introducción de cambios en el sistema universitario tradicional.
Para referirse al papel cumplido por la escuela media en la constitución del sector terciario, hay que destacar la temprana diferenciación que se comenzó a dar en el segundo nivel de enseñanza. Junto a la escuela secundaria —cuyos estudios habilitaban para el acceso a la universidad— ya antes de fines del siglo XIX se establecieron distintas modalidades educativas de segundo nivel. Los estudios de las nuevas alternativas educativas —la escuela normal, la escuela agropecuaria, la escuela comercial y la escuela industrial— comenzaron siendo terminales (no habilitaban para el ingreso a la universidad). Por este motivo, también fue temprano el surgimiento de los primeros ciclos articulables al término de estos nuevos estudios de segundo nivel, reproduciendo en paralelo el circuito que unía al colegio secundario con la universidad. La escuela normal tuvo el profesorado de jardín de infantes y el profesorado normal, distintas iniciativas que pronto cambiaron de orientación aparecieron en la enseñanza agropecuaria o en la comercial y, ya en pleno siglo XX, la escuela industrial tuvo sus cursos para graduados y la Universidad Obrera Nacional.
El papel desempeñado por las universidades en la constitución del nuevo sector institucional tuvo dos caras opuestas. La primera apuntó directamente en contra del surgimiento de un sector institucional diferente dentro de la educación superior. Expresado en los términos propuestos en el primer capítulo, el sistema de educación superior tendía a mantener sus características unitarias. Así, ya a comienzos del siglo XX, las universidades comenzaron a integrar dentro de sus tradicionales estructuras académicas diferentes variantes de enseñanza superior de carácter práctico y profesional (por ejemplo, los estudios comerciales y agropecuarios).
Desde otro punto de vista, sin embargo, las mismas universidades contribuyeron a formar el actual sistema binario. La universidad, en este sentido, jerarquizó socialmente al terciario más caracte- rístico de todos, el instituto del profesorado secundario, nacido en los primeros años del siglo XX. En efecto, durante mucho tiempo, el profesorado secundario y la universidad requirieron los mismos estudios para ingresar, compartieron su cuerpo de profesores y tuvieron organizaciones académicas similares. Además, por la misma época en que se organizaba el instituto del profesorado, la universidad también incorporó dentro de sus títulos los de Profesor Secundario, de tal manera que los diplomas terciarios pronto tuvieron sus equivalentes universitarios.
El siguiente esquema puede servir para tener una referencia ideal, aunque ahistórica y sin sentido de los distintos tiempos de estudio, de la formación de circuitos diferenciales de acceso a la enseñanza postsecundaria:
Escuela secundaria ® Universidad
Profesorado secundario
Escuela normal ® Profesorado normal
Profesorado de jardín de infantes
Escuela industrial ® Cursos para graduados Universidad Obrera Nacional
Hasta aquí, el establecimiento de circuitos de enseñanza paralelos, formados a partir de la diferenciación de la escuela media y de los cambios introducidos en las universidades. Los niveles postsecundarios no universitarios durante mucho tiempo formaron parte de la enseñanza media. En consecuencia, la hipótesis sobre la institucionalización de estos estudios dentro del nivel superior se debe completar con una segunda parte donde se argumente sobre cómo pasaron a este nivel. Se puede interpretar tal movimiento a partir de la pérdida del carácter diferenciador de la escuela media.
Mientras el acceso a la universidad estuvo trabado por el tipo de enseñanza secundaria, las diferencias derivadas de una elección hecha a la salida del primario se prolongaban en las posibilidades de acceder a estudios de otro nivel (se conformaron, así, los distintos circuitos educativos antes esquematizados). Sin embargo, ya a comienzos de la década del cuarenta, el nivel medio comenzó a perder parte de su función diferenciadora y sus distintas modalidades comenzaron a habilitar para el ingreso a la universidad.
El paso consiguiente fue ubicar dentro de la educación superior a todos aquellos establecimientos o ciclos de enseñanza que, sin ser universitarios, se articulaban con estudios de nivel medio previos. Desde fines de la década del cuarenta, en efecto, las instituciones que —como los profesorados— se clasificaban dentro del nivel medio bajo la denominación de «especial» pasaron a formar parte del nivel superior, ahora abierto en dos modalidades: universitaria y no universitaria. Así, al tiempo que la escuela media perdía parte de su función diferenciadora, sus especializaciones se trasladaban al nivel superior.
En síntesis, toda la explicación anterior se puede esquematizar en tres puntos, de la siguiente manera:
1) El recorrido institucional de los terciarios actuales se inició en la diferenciación de la escuela media y recibió de la universidad un apoyo destacado.
2) La enseñanza terciaria logró su institucionalización como parte del nivel superior cuando se comenzaron a perder algunos de los aspectos en que se distinguían las modalidades del nivel medio.
3) Los circuitos educativos diferenciales comenzaron a desdibujar su perfil a medida que se fueron equiparando los estudios del segundo nivel, de modo tal que la institucionalización de la enseñanza terciaria en el nivel superior supuso, en principio, trasladar de nivel las modalidades o instituciones educativas ya existentes dentro del sistema.
Aporte significativo al desarrollo social
En el tercer capítulo de este informe se ha presentado un breve panorama del significado actual de las instituciones terciarias dentro de la sociedad y la educación argentinas. A partir del material allí trabajado se pueden extraer algunas conclusiones preliminares, válidas solo en la medida en que se las
piense para caracterizar de manera general al sector terciario.
Respecto del lugar que ocupan dentro del sistema educativo, se debe destacar que —aun cuando su desarrollo dentro del nivel superior sea relativamente reciente— los terciarios tienen una importante inserción dentro del sistema educativo, hecho evidenciado por las correspondientes tasas de acceso y de escolarización, cuyos valores son equiparables a los de las tasas universitarias. Cabe formular un comentario análogo respecto del papel de los terciarios en la capacitación de la mano de obra. En efecto, se observa una creciente proporción de graduados terciarios dentro de los distintos grupos de edad relacionados con la vida laboral.
En cuanto a la composición de la matrícula del sector, los terciarios reciben, debido al predominio de los profesorados, una importante matrícula femenina. De aquí que las mujeres cuenten con mayores posibilidades de acceder a la educación superior que los hombres, hecho que se desprende de la apertura por sexos de las antes mencionadas tasas de acceso y de escolarización. Este punto no puede dejar de señalarse cada vez que se dé cuenta de la igualdad de oportunidades que, en materia de estudios superiores, ofrece el sistema educativo.
Por el lado de la extensión de las carreras se puede destacar que la menor duración de la enseñanza incide en los mejores índices de graduación que presentan los terciarios frente a los equivalentes universitarios. En cuanto a la producción de graduados, por lo tanto, se puede decir que los terciarios son más eficaces que las universidades.
Al comparar la evolución del número de establecimientos terciarios con la línea de crecimiento del número de universidades, se advierte que el desarrollo institucional de los terciarios ha resultado menos sensible a los cambios políticos producidos en el nivel nacional. Ello se debe, en lo fundamental, a la participación de las autoridades provinciales como administradoras y reguladoras de los respectivos sistemas locales.
En lo que se refiere a la captación de alumnos, se observa que los estudiantes que asisten a los terciarios representan la tercera parte de la matrícula del nivel superior. Aun con importantes diferencias regionales, el promedio de alumnos que recibe cada establecimiento es muy bajo (diez veces menor que el promedio de alumnos que recibe cada facultad de una universidad nacional), lo que permite hablar de cierta subutilización del potencial educativo existente.
Sobre las funciones que desempeñan los terciarios, se debe destacar la reciente tendencia a lograr que las instituciones terciarias cumplan con diversas funciones de enseñanza, separándose del carácter especializado que tuvieron en su origen: algo menos de la cuarta parte de los terciarios brindan hoy tanto carreras de formación docente como estudios técnico-profesionales. En este sentido, la diversificación funcional puede constituir el camino más apropiado para consolidarlos institucio- nalmente y ampliar las posibilidades de acceso a la educación superior de nuevos sectores sociales.
Respecto de las características de los docentes terciarios, cabe señalar una relativamente alta presencia masculina: casi un tercio del cuerpo de profesores activos dedicados a la educación común está formado por varones. Junto a ello, la distribución de mujeres y varones en la docencia terciaria oficial y privada presenta diferencias atribuibles, en principio, a las orientaciones educativas predomi- nantes en estos sectores institucionales. Así, el mayor peso relativo del sector oficial en el ámbito de la formación docente explicaría la distribución de las mujeres en favor de este sector, mientras que el mayor peso relativo del sector privado en la capacitación técnico-profesional daría cuenta de la distribu- ción de los varones en favor de los terciario privados. Finalmente, las bajas dedicaciones horarias y el tipo predominante de nombramiento (por horas de cátedra) definirían a la docencia terciaria como un segundo empleo (en los varones) o un ingreso familiar complementario (en las mujeres). Este aspecto, cabe adelantarlo, puede constituir un factor contrario al fortalecimiento institucional del sistema terciario.
Por último, en cuanto al nivel educativo alcanzado por los docentes terciarios, resulta interesante destacar que existe cierto equilibrio entre el 40 por ciento que obtuvo su título de grado en estable- cimientos terciarios y el 32 por ciento que lo obtuvo en instituciones universitarias. El escaso número
de docentes terciarios con títulos de posgrado guarda relación con el carácter técnico y profesional de la enseñanza brindada en estos institutos de educación superior.
Políticas y estrategias de fortalecimiento institucional
Durante casi un siglo se ha desarrollado una amplia red de establecimientos terciarios que, en forma complementaria o superpuesta con las universidades, han brindado distintas formas de acceso al sistema de enseñanza superior. Tal desarrollo se produjo, sin embargo, al tiempo que se operó, fundamentalmente durante las últimas cuatro décadas, una desvalorización de las alternativas terciarias de formación superior. Como consecuencia de ello, el sistema terciario presenta rasgos contradictorios: por un lado, brinda acceso a la enseñanza superior a un porcentaje importante de la matrícula del nivel; por el otro, su extenso tramado institucional resulta virtualmente «invisible» para la sociedad.
La paradoja recién planteada no sorprende si se atiende a la falta de políticas específicas orientadas a desarrollar y fortalecer el sector terciario. «Hay que tener en cuenta que las autoridades nacionales abandonaron durante mucho tiempo los institutos terciarios» (Salonia, entrevista personal). Desde principios de la década del noventa, sin embargo, se han comenzado a diseñar distintas políticas y estrategias dirigidas, total o parcialmente, a poner de relieve el papel de los institutos terciarios en la enseñanza superior. El origen de estas políticas y estrategias se debe ubicar en el largo proceso de discusión que derivó en el reordenamiento jurídico del sistema educativo. Como se señaló con anterioridad, dicho reordenamiento se produjo por etapas mediante el dictado de las leyes de Transfe- rencia de los Servicios Educativos (Ley Nº 24.049, de 1992), Federal de Educación (Ley Nº 24.195, de 1993) y de Educación Superior (Ley Nº 24.521, de 1995): por más de cinco años, en consecuencia, el tema educativo tuvo un lugar destacado en la agenda pública, llevado hasta allí por las iniciativas gubernamentales, las recomendaciones de expertos y estudiosos y las demandas sociales.
Del análisis efectuado en el cuarto capítulo se desprenden algunas regularidades importantes. En primer término, las dos políticas oficiales allí analizadas tienen destinatarios precisos: los profesorados oficiales y privados, y los institutos técnicos oficiales; frente a ello, la estrategia de creación de colegios universitarios no se encuentra dirigida a un sector institucional en particular, dado que se pueden incluir por igual los profesorados y los institutos técnicos. La ausencia de políticas oficiales destinadas a los terciarios técnico-profesionales privados, sin embargo, parece explicar que buena parte de los colegios universitarios conocidos tenga ese origen institucional.
Por otro lado, existen aspectos comunes a los tres elementos analizados. Como se ha dicho, tanto las políticas específicas como la estrategia de crear colegios universitarios se pueden caracterizar como herramientas orientadas a fortalecer institucionalmente a los terciarios. Tal caracterización se desprende del examen de ciertos rasgos que aparecen recurrentemente en estas iniciativas de desarrollo educativo de los años noventa y que se pueden sintetizar de la siguiente manera:
1) Autonomía institucional. Hay un énfasis marcado en este punto, hecho llamativo porque los terciarios han constituido tradicionalmente —en esto se han diferenciado de las universidades— el sector no autónomo del sistema de enseñanza superior argentino. La autonomía institucional —mayor o menor, según se vaya a verificar en cada sector— implica un relativo abandono de la coordinación estatal y un consiguiente acercamiento hacia alguno de los otros polos reguladores del sistema de enseñanza superior: la academia y el mercado.
2) Articulación universitaria. Cuando se menciona la posibilidad o la necesidad —según los casos— de articular el currículum terciario con el de las universidades, se introduce un elemento que apunta a jerarquizar los estudios terciarios. Cabe señalar, además, que el cumplimiento de esta pauta organizativa puede dinamizar la enseñanza superior ya que establece nuevos circuitos de entrada y salida entre sus diferentes sectores institucionales.
3) Multifuncionalidad. Al ampliarse el espectro de funciones que cumplen los establecimientos terciarios, se abandona una tradición centrada en el desarrollo de tareas específicas por parte de cada tipo institucional (formación docente o formación profesional, sin investigación y con pocas
posibilidades de articular otros programas educativos).
Autonomía, articulación y multifuncionalidad son tres elementos que fortalecen, en el análisis aquí presentado, el desempeño institucional de los terciarios. En primer lugar, la autonomía lleva a que el establecimiento educativo trabe nuevos vínculos con su cuerpo docente y con las necesidades del mercado laboral. Por otro lado, articular sus estudios con los universitarios da relieve a las alternativas terciarias dentro del ciclo superior, ya que los estudiantes que accedan a estas no verían limitadas sus posibilidades de desarrollar carreras académicas. Finalmente, el cumplimiento de diversas funciones compromete al terciario con un mayor número de necesidades educativas y sociales. Ese fortalecimiento institucional deriva, en suma, de la «visibilidad» que adquiere el terciario frente a la comunidad académica, el mercado de trabajo, los estudiantes y la sociedad en su conjunto, que demanda servicios diversificados. (En el cuadro comparativo Nº 1 se pueden ver, ordenados, estos distintos elementos.)
Cuadro comparativo Nº 1. Políticas y estrategias de fortalecimiento institucional diseñadas para el sector terciario argentino en la década del noventa
Aspectos Institutos Superiores de For-
mación Docente (ISFD)
Institutos Tecnológicos (I- TEC)
Colegios Universitarios (CU)
Sector institucional Profesorados oficiales y privados Institutos técnicos oficiales Profesorados e institutos técnicos oficiales y privados;
predominio de institutos técnicos privados
Autonomía Sí Sí Sí
Polo de la coordinación Academia Mercado Academia y mercado Articulación universitaria Necesaria o posible Posible Necesaria
Multifuncionalidad Sí Sí Sí
Formación docente Sí No Sí
Enseñanza técnico-profesio- nal
No Sí Sí
Educación continua y avan- zada
Sí Sí Sí
Educación de transferencia (Sí) (Sí) Sí
Extensión cultural Sí/No Sí/No Sí
Investigación Sí No No
Dificultades de implementa-