Desde distintos ámbitos, pero fundamentalmente desde el privado, se ha venido promoviendo una estrategia de desarrollo para el sector terciario cuyo centro se encuentra en la posibilidad de articularlo con las universidades mediante la transferencia de estudiantes. Si bien la articulación entre ambos sectores de la educación superior —como ya se ha señalado— está contemplada tanto en la legislación educativa como en las políticas sectoriales antes comentadas, la Ley de Educación Superior ha dado origen a un nuevo tipo institucional, el colegio universitario, cuya característica central es la transfe- rencia de estudiantes terciarios a las instituciones universitarias. Por este motivo, y por la evolución diferenciada que tuvo el tema, puede ser objeto de un tratamiento particular.
Surgimiento y características
Según se ha destacado, la Ley de Educación Superior es la que da nacimiento a los colegios universitarios. En su artículo 22, dicha ley establece lo siguiente:
Las instituciones de nivel superior no universitario que se creen o transformen, o las jurisdicciones a las que ellas pertenezcan, que acuerden con una o más universidades del país mecanismos de acreditación de sus carreras o programas de formación y capacitación, podrán denominarse colegios universitarios.
Tales instituciones deberán estar estrechamente vinculadas a entidades de su zona de influencia y ofrecerán carreras cortas flexibles y/o a término, que faciliten la adquisición de competencias profesionales y hagan posible su inserción laboral y/o la continuación de los estudios en las universidades con las cuales hayan establecido acuerdos de articulación.
Interesa señalar que en el proyecto de ley de educación superior presentado en 1993 por la diputada nacional Ángela G. Sureda101 —representante de la provincia de Santa Cruz por la Unión Cívica Radical— aparecía la figura de los «colegios comunitarios» entre las categorías institucionales pertenecientes al sector terciario. En particular, los colegios comunitarios junto a otros establecimientos terciarios serían los encargados de brindar carreras «intermedias, cortas y de pregrado» (artículo 8º, inciso 1º, apartado b). Por otro lado, en el capítulo referido a los derechos y garantías, se establecía como deber del gobierno nacional garantizar «[l]a flexible articulación de los servicios del sistema de educación superior, la existencia de un sistema de transferencias [...]» (artículo 22, inciso c). Como se puede apreciar, las ideas desplegadas en la sanción legal también se encontraban en este proyecto.
Sin embargo, la denominación dada en la Ley de Educación Superior y el énfasis puesto en la necesidad de realizar acuerdos para articular estudios colocan al citado texto legal en la línea de las observaciones planteadas desde principios de los años noventa por Alberto C. Taquini (hijo), miembro de la Academia Nacional de Educación102. En efecto, el aspecto central señalado por el autor es la articulación entre los sectores terciario y universitario del sistema de educación superior. Destaca, en este sentido, la experiencia norteamericana de los community colleges, una de cuyas funciones es, precisamente, la transferencia de estudiantes hacia las universidades (en el capítulo I ya se revisaron algunos detalles de esta cuestión):
Los alumnos podrán, de ahora en más, pasar de los institutos de profesorado u otras instituciones del nivel superior a las universidades, las que les reconocerán los cursos aprobados en ellos. Por supuesto que esto no será (ni debe ser) automático. Para que se cumpla, las instituciones tendrán que conciliar sus planes de estudio, el nivel de la docencia, la bibliografía y acreditar niveles y contenidos de calidad suficiente como para que los alumnos puedan ser transferidos (Taquini 1995, 92).
Se observa el énfasis puesto tanto en la posibilidad de transferir estudios terciarios como en la necesidad de acordar curricularmente tales estudios. Incluso para no acudir a la experiencia
101 El proyecto en cuestión se presentó el 23 de agosto de 1993 y en el se proponía un ordenamiento conjunto para los distintos sectores institucionales del sistema de educación superior. En sus aspectos sustantivos, el proyecto de ley reconoce los aportes de Gilda L. Lamarque de Romero Brest, vicepresidenta de la Academia Nacional de Educación.
102 En Taquini (1995) se presenta una compilación de los principales documentos elaborados por el autor entre 1991 y 1995. En favor de la brevedad, se cita por la compilación tomada como obra unitaria y no, como resultaría más apropiado, por cada trabajo individualmente considerado.
internacional, el autor señala el acuerdo suscripto, hacia fines de 1993, entre la Universidad Nacional de Centro de la Provincia de Buenos Aires, cuyo rectorado se encuentra en la ciudad de Tandil, y el Instituto Río Quequén, un terciario con sede en la ciudad de Necochea. Según los términos del convenio, los alumnos del terciario que hayan cumplido los dos primeros años de estudios van a poder incorporarse al tercer año de la universidad (Taquini 1995, 92).
Desde el punto de vista de los resultados de la estrategia de creación de colegios universitarios, el autor sostiene que es dable esperar beneficios en tres órdenes diferentes (Taquini 1995, 93-4):
1) Ocupamiento territorial. Al establecerse un colegio universitario se favorece el asentamiento de los jóvenes dentro de su zona de influencia, pues no se verán obligados a mudarse a los grandes centros urbanos para seguir estudios universitarios.
2) Instituciones universitarias. Los estudiantes transferidos son mayores y ya han sobrepasado los primeros años de estudios, etapa en que se registra el mayor número de deserciones. Las universidades, al recibir alumnos más orientados y con menores riesgos de desertar, pueden reducir sus cursos iniciales masivos y concentrar sus recursos hacia el ciclo superior del grado, el posgrado y la investigación.
3) Instituciones terciarias. Debido a la necesidad de mantener su acreditación ante la universidad, el establecimiento terciario va a ofrecer estudios de nivel equivalente al que brindan las universida- des.
En cuanto a sus aspectos organizativos y a su inserción social, el autor propone que los colegios universitarios cuenten con características propias de las universidades y de los terciarios. La primera de ellas, la autonomía, los acerca a las universidades:
[los colegios universitarios] deben ser instituciones autónomas, con estructura, administración y gobierno separados y, en el caso de los oficiales, con un presupuesto propio (Taquini 1995, 48). En segundo lugar, el colegio universitario tiene un alto compromiso con la comunidad en que se inserta, a cuyas necesidades responde mediante una oferta curricular apropiada y actividades de extensión cultural. Esta orientación hacia la demanda es característica, aunque no exclusiva, de los terciarios técnico-profesionales:
[los colegios universitarios] deben integrarse con la comunidad para obtener de esta recursos económicos y apoyo. Los colegios universitarios deben tener un tamaño máximo y tender al pluralismo y a la diversidad académica. Su organización curricular debe ser flexible, opcional, dinámica, con orientaciones o actividades que se abran y se cierren en función de las necesidades y demandas (Taquini 1995, 48-9).
Finalmente, la multifuncionalidad de los colegios universitarios es una característica que los convierte en instituciones terciarias complejas. En primer lugar, cumplen la función de brindar enseñanza de grado, aspecto que los inserta dentro del sistema educativo formal, articulándose tanto con la universidad como con el resto de los niveles. En segundo término, los colegios universitarios cumplen la función de brindar capacitación y actualización permanente para estudiantes de todas las edades, aspecto que los liga de manera estrecha con las necesidades del mundo del trabajo. Por último, cumplen la función de promover y ofrecer distintas expresiones culturales, aspecto que relaciona a los colegios universitarios con el mundo de la cultura. Estos tres elementos —el sistema educativo, el mundo del trabajo y el mundo de la cultura— son los lazos que unen al colegio universitario con la comunidad a la que pertenecen (Taquini 1995, 53) y, por cumplir en ella distintas funciones —enseñan- za de grado, educación continua y avanzada, transferencia de estudiantes a las universidades y extensión cultural—, los colegios universitarios admiten ser caracterizados como instituciones multifuncionales.
Lo que se ha señalado hasta aquí no ilustra los rasgos de las nuevas instituciones terciarias —en rigor, desde el punto de vista de la reglamentación, todavía no hay colegios universitarios acreditados— sino las características de una estrategia que se puede analizar desde el punto de vista del fortalecimiento institucional del sector terciario destacando sus dos apoyos: la vinculación universitaria y el arraigo local. En efecto, los establecimientos proyectados se definen, ante todo, por la adscripción de su currículum al de alguna universidad. Así, dado el mayor prestigio con que cuentan las instituciones universitarias, este vínculo puede prestigiar a los terciarios involucrados y dotarlos de un mayor protagonismo dentro de la enseñanza superior. Por otro lado, los colegios universitarios, dotados de autonomía, aparecen estrechamente ligados a la vida comunitaria mediante la provisión de diferentes servicios educativos y culturales, cobrando así un protagonismo social más amplio que el de los actuales terciarios.
La etapa de implementación de la estrategia comentada ha comenzado con cierta lentitud, razón por la cual no se pueden comentar resultados. De cualquier manera, existen elementos suficientes para caracterizar los principales aspectos que, a propósito de los colegios universitarios, se debaten en la actualidad y para señalar las primeras experiencias que se van conociendo en el país.
El debate actual
Existen distintos temas relativos a los colegios universitarios que han generado interpretaciones contrapuestas. Entre ellos se pueden mencionar la transferencia hacia la universidad, el régimen derivado de la reglamentación del artículo 22 de la Ley de Educación Superior y los distintos aspectos vinculados con la forma en que van a operar los futuros colegios universitarios.
Convenios con la universidad
De las entrevistas y de las manifestaciones realizadas espontáneamente en distintas reuniones públicas103, surge un cierto consenso entre los directivos terciarios: en términos generales, las universi- dades no están bien dispuestas a recibir a sus alumnos y tampoco aceptan firmar convenios de acreditación y transferencia. Para sintetizar en una frase este pensamiento común, se puede decir que «las universidades miran desde arriba a los terciarios, no hay en ellas aliados posibles» (Lammamy, entrevista personal). Este distanciamiento entre universidades y terciarios cobra particular relevancia si se da crédito a la afirmación prospectiva según la cual «los terciarios que no articulen van a desaparecer» (Taquini, XII Reunión de Colegios Universitarios).
Conviene apuntar aquí que la dificultad para acreditar estudios cumplidos en otras instituciones bien puede derivar de la ausencia de mecanismos institucionales orientados en ese sentido. Incluso las normas oficiales que establecen alguna forma de acreditación de estudios superiores no fijan orientacio- nes claras al respecto. Por ejemplo, en la resolución ministerial Nº 380/83 —dictada el 28 de marzo de 1983 por el ministro Cayetano Licciardo— se autoriza a las universidades nacionales y privadas «a otorgar equivalencias de estudios cursados o aprobados en establecimientos de enseñanza de nivel superior no universitarios nacionales, provinciales o privados oficialmente reconocidos» (artículo 1º).
103 La Asociación Argentina de Colegios Universitarios (AACU) ha organizado distintas actividades de difusión. Entre ellas se cuentan las XI y XII Reuniones de Colegios Universitarios, realizadas el 14 de octubre de 1997 y el 13 de mayo de 1998, respectivamente, en el salón de conferencias de la Academia Nacional de Educación. Estos encuentros —están dirigidos a directivos de establecimientos terciarios y funcionarios del área educativa, quienes colman la capacidad del salón— se inician con una presentación del presidente honorario de la AACU, Alberto C. Taquini (hijo). A su término, el orador invita a algunos asistentes a exponer casos o aspectos generales del sistema educativo, según se trate de directivos de establecimientos o funcionarios del área. El público asistente participa de manera activa planteando problemas concretos de las instituciones y las jurisdicciones educativas a las que pertenecen o comentando las ponencias realizadas.
En su momento, la medida buscó facilitar «la prosecución de estudios en los establecimientos universitarios privados o estatales a alumnos egresados de establecimientos de nivel superior no universitarios». Operativamente, cada establecimiento universitario es el responsable exclusivo de efectuar la acreditación correspondiente, la que se decide
sobre la base del análisis de cada caso [...] y el nivel académico de los estudios cursados o grados logrados por los eventuales peticionantes (artículo 2º).
En tanto sistema de articulación, el régimen de equivalencias104 acordadas caso por caso constituye una manera de acreditar estudios; desde esta perspectiva, sin embargo, las partes vinculadas resultan ser el individuo solicitante y la institución receptora. Teniendo en cuenta que tal práctica articuladora, que da plenos poderes a la universidad para aceptar o rechazar las solicitudes, ha resultado poco frecuente, resulta coherente suponer que una articulación sujeta a un convenio entre dos institu- ciones deberá resultar menos frecuente aún, dado que ese instrumento puede restar discrecionalidad a la decisión adoptada por el establecimiento receptor.
El segundo aspecto a destacar es que la falta de articulación entre los sectores terciario y universitario puede fomentar el proceso de corrimiento académico (academic drift). En efecto, para los establecimientos terciarios sometidos a fuertes presiones competitivas, su transformación en universidad constituye una alternativa estratégica válida para lograr la subsistencia institucional. Esto es lo que surge, al menos, de las respuestas dadas en algunas entrevistas105:
Hay una gran competencia entre varios centros privados porque son muchos y dan básicamente lo mismo: la gran amplitud de la oferta va unida a una importante merma de alumnos por institu- ción [...] La alternativa del colegio universitario no sirve porque no hubo buena respuesta de las universidades, que compiten con los terciarios [...] La transformación en universidad está cuestionada por la CONEAU [Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria] debido al tema de la Licenciatura en Hotelería, importante para formar gerentes hoteleros en el país (Lammamy, entrevista personal).
Hay dos elementos en la idea de transformar el terciario en universidad. En primer término, con el polimodal aparece una especialización en Turismo. Por otro lado, la idea de fondo que se maneja es que los terciarios tienden a desaparecer frente a las universidades. En consecuencia, el terciario queda entre el polimodal, con una orientación donde se incluye Turismo, y la universidad, con sus licenciaturas en Turismo. Por ese motivo, no se pensó demasiado en si convenía hacer una presentación como institución o como carrera, simplemente se intentó pasar a ser universidad para salir de esa doble presión [...] En cuanto a la alternativa de los colegios universitarios, resulta menos viable por la historia de las carreras universitarias que ya existen (Altman, entrevista personal).
El corrimiento académico, naturalmente, no constituye un problema en sí mismo. Es más, se trata de una tendencia normal dentro de los sistemas diferenciados institucionalmente (el establecimiento ubicado en el nivel jerárquico inferior aspira a ascender a uno superior), tendencia que se amplía con el
104 Posteriormente, el régimen de equivalencias se amplió a los cursantes de los institutos o escuelas dependientes de las fuerzas armadas y de seguridad (Resolución MCE Nº 352/90, dictada el 12 de marzo por el ministro Antonio F. Salonia).
105 Aun cuando las respuestas transcriptas corresponden a directivas del mismo establecimiento educativo, conviene señalar que sus argumentos, aunque tienen puntos de partida diferentes, conducen a la misma respuesta. En el primer caso, se razona a partir de una carrera que no tenía competencia universitaria en títulos mayores (Hotelería); en el segundo caso, el eje argumentativo considera la existencia de un ámbito competitivo donde los establecimientos universitarios ofrecen títulos mayores para la misma disciplina curricular (Turismo).
mejor desempeño de los centros de enseñanza (el establecimiento de buen nivel académico ubicado en el nivel jerárquico inferior va a buscar la forma de lograr su ascenso). Sin embargo, los procesos de corrimiento académico generan disfuncionalidades106 en el sistema de educación superior:
1) La diferenciación institucional deja de tener una base funcional (educación técnico-profesional en el terciario frente a educación académica en la universidad) y adquiere un patrón cualitativo: si los buenos terciarios se convierten en universidades, los terciarios que subsisten como tales son los de menor calidad.
2) Se genera un «corrimiento técnico-profesional» (vocational drift) en el sector universitario debido a que sus carreras de carácter académico disminuyen en relación con los programas orientados a la formación técnico-profesional.
Aun cuando trabajos como el de Sigal (1994) sirven para advertir que el sistema de educación superior argentino posee la segunda de ambas disfuncionalidades, no por ello se debe dejar de señalar lo inconveniente que resulta alentar un proceso de corrimiento académico por parte de las instituciones terciarias. De ello se obtiene, en efecto, un sistema de educación superior más opaco y un sector universitario no dedicado al cumplimiento de sus funciones más características.
Régimen legal
Un segundo aspecto que genera polémicas es el referido a la reglamentación de los colegios universitarios. En opinión de muchos directivos, la falta de normativas jurisdiccionales y la reglamenta- ción nacional son elementos que dificultan mucho más la firma de convenios de acreditación.
En particular, el Decreto Nº 455/97 (publicado en el Boletín Oficial del 26 de mayo de 1997) ha recibido diversas críticas. Mediante esta norma el gobierno nacional reglamentó el artículo 22 de la Ley de Educación Superior y estableció pautas de acreditación y criterios de elaboración de convenios para los colegios universitarios. Las observaciones formuladas se pueden resumir siguiendo los argumentos centrales desarrollados en los dos editoriales que, sobre este mismo tema, aparecieron en el diario La Nación de Buenos Aires el 8 de julio y el 9 de octubre de 1997, respectivamente:
1) Se designa autoridad de aplicación de la normativa cuestionada al Ministerio de Cultura y Educación de la Nación. De acuerdo con las críticas, si se respetara la Ley Federal de Educación y la Ley de Educación Superior —estas leyes ponen en jurisdicción provincial el control de los institutos terciarios—, no habría motivo para llevar a jurisdicción nacional la cuestión de los colegios universitarios dado que constituyen instituciones terciarias (La Nación 1997a).
2) Se demora el establecimiento de las bases organizativas de la formación docente. En opinión del matutino, si no se resuelve de manera clara el vínculo que une a los colegios universitarios con las instituciones universitarias, va a peligrar el proceso de formación de profesores debido a que tales establecimientos educativos se encuentran dentro del sistema institucional de formación
106 Frente a las disfuncionalidades, los procesos de corrimiento académico pueden derivar en reformas curriculares beneficiosas: «Al hacer la solicitud convertirnos en universidad, se planteó una licenciatura en Administración de Empresas Turísticas y, en consecuencia, se incorporaron muchas materias de áreas humanísticas (historia cultural, geografía social y humana) a la actual tecnicatura, que conserva su orientación hacia la administración. Sin embargo, se redefinió la parte operativa, de modo que se abandonan las funciones de mediador o de productor y se incorpora la de asesor. Entonces, aun sin haber conseguido la autorización como universidad, los estudios de Técnico en Administración de Empresas Turísticas cambiaron y hoy brindan elementos más generales para cumplir con tres actividades: investigación, administración y mediación o asesoramiento (Altman, entrevista personal). Particularmente en la Argentina, el corrimiento académico tiene un aspecto adicional: el traspaso jurisdiccional (de la provincial a la nacional), con las consecuencias presupuestarias derivadas.
docente (La Nación 1997b).
Las críticas presentadas tienen un valor desigual. La segunda de ellas, especialmente, resulta poco sólida porque los colegios universitarios no son las únicas instituciones habilitadas para brindar formación docente. Como hay otros tres tipos institucionales que también la brindan, no se deduce de la indefinición del régimen de los colegios universitario una necesaria demora en el establecimiento de las bases organizativas para la formación docente. El primero de ellos, en cambio, aparece mejor presenta- do, aunque allí se omite precisar que la norma cuestionada intenta reglamentar solo aquellos aspectos vinculados con el carácter universitario de los colegios universitarios. En este sentido, en los fundamentos de la medida se expresa que
dichos establecimientos educativos están insertos en un marco institucional complejo, ya que, por un lado, se trata de instituciones de educación superior no universitaria, sujetas en consecuencia a la legislación provincial [...], en tanto que, por otro lado, no puede desconocerse que la calificación de «universitarios» otorgada por el legislador a estos establecimientos educativos