Kinds of Iterations

En el corazón de la reflexión que desarrollamos en estas páginas se encuentra la pregunta del para qué llegamos a la función pública y qué le podemos aportar de nuevo y diferente a su ejercicio. “El estilo de trabajo de un funcionario público, es un estilo muy adaptado a la realidad del aparato burocrático: lento, muy de gabinete e incluso aceptando de alguna manera la corrupción prevaleciente [...] el provenir de la sociedad civil incluía traer ideas radicales en relación a la transparencia y la participación, así como la frescura de buscar cambios radicales y trabajar a ritmo acelerado”.

Usando como botón de muestra la cita previa de Pedro Francke (p. 233), podemos decir que sin negar limitaciones y frustraciones de las experiencias, hay una clara reivindicación de que sí hay un aporte importante y distintivo. Por ello, y sobre la base de la revisión del conjunto de los tra- bajos que en este libro se publican y de las discusiones del seminario, me atrevo a ordenar esos aportes al estilo de gobernar, que traen los activistas e intelectuales de sociedad civil, en algo así como ocho principios. Quizás la palabra principios incluso exceda lo que se quiere trasmitir, ha- blemos mejor de orientaciones; las que —no hay que ser idealistas o ingenuos— son difíciles de cumplir, y que no puede decirse que hayan sido llevadas a la práctica de manera cabal en alguna experiencia concreta.

En primer lugar, gobernar para transformar la realidad a favor de la gente. No tiene sentido que lleguemos a esa función para mantener el statu quo. Marcelo Sain lo formula muy bien (p. 395), dando cuenta de situaciones en que ese espíritu se pierde: “Se perdió de vista que la política y, en su marco, el ejercicio del gobierno y la administración del aparato estatal constituyen un medio indispensable para transformar la realidad institucional, social y económica de nuestros países. Cuando ello ocurre y, además, cuando se desvirtúa el principio democrático fundamental que coloca al pueblo como el objeto y sujeto principal de la misma, la política se transforma en una actividad conservadora, impopular e ilegítima ...”.

Esta idea de que la razón de ser de la presencia en el Estado no puede ser otra que transformar la realidad se refuerza por la constatación de que dadas las condiciones adecuadas esto no es una utopía. “[i] es posible realizar reformas en el sector público si uno tiene ideas claras y un programa de trabajo —sostiene Fernando Villarán (p. 449)— la tradicional lentitud e inercia del Estado cede como mantequilla frente al cuchillo bien afilado de la claridad de objetivos y la voluntad política; y (ii) las reformas más significativas hay que hacerlas durante el primer año, cuando uno tiene el

respaldo de la población, un mandato que viene del triunfo en las urnas, y un equipo de gobierno en el que predomina la confianza y el entusiasmo por hacer cosas”.

En segundo lugar, reivindicar con fuerza la noción —que de tanto repetirse se vuelve a veces un cliché vacío de contenido— de que se debe ejercer el poder como servicio público.

Sigamos con Villarán (p. 459): “... este concepto es poco común entre los servidores y autoridades del Estado, y sin embargo es una condición absolutamente indispensable para una buena gestión. Parece que las personas que vienen de la sociedad civil y de un compromiso activo con la pobla- ción, tienen un concepto más acabado de lo que significa el servicio público, los bienes públicos y el interés público. En contraposición vemos que muchas personas que vienen de la empresa privada confunden su rol y extienden sus intereses a la función pública”.

Es importante anotar que cuando se habla de apertura a la sociedad y vocación de servicio no se refiere sólo a quienes piensan o actúan como nosotros. El servicio público no puede tener carácter excluyente, porque deja de serlo. Namuncura (p. 282) da cuenta muy bien del desafío: “Para un dirigente de organismos no gubernamentales de inspiración humanitaria no es fácil la tarea de gobierno. Existen lógicas y códigos culturales y políticos muy complejos en el manejo de las tareas ejecutivas gubernamentales. Hay un principio que rodea la función ejecutiva y es que el gobierno está al servicio de todos los ciudadanos de un determinado territorio y no sólo sirve a los que lo eligieron. Este principio lleva consigo una exigencia concreta de pragmatismo y realismo en la ejecución de políticas públicas”.

Algo muy parecido dijo Víctor Quintana en el seminario: “Se aprovecha la oportunidad para ejercer el poder como servicio, para fungir como servidor público; nada más, pero nada menos. Se puede servir a muy diversos grupos sociales independientemente de su ideología, condición social o filiación partidaria”. Un tercer principio es el de la austeridad y horizontalidad. No se llega a la función pública por los privilegios del cargo y menos aún para beneficiarse personalmente. Un testimonio muy vívido de las tentaciones que hay al respecto lo dio Elio Villaseñor en el seminario: “Cuando llegué como autoridad, primero tenía un estacionamiento personal y tenía una entrada personal a mi oficina. A mí me aislaron inmediatamente de la gente. Lo primero que hice fue ir a saludar a las secretarias, a las señoras que estaban al lado mío y una señora que ya tenía muchos años trabajando me dijo: ‘oiga, yo no conocí nunca a un delegado y estábamos a diez metros de la oficina del delegado’. Te hacen sentir como algo especial, como un rey, como un monarca que no tiene que entrar en relación con la gente. Yo les decía: ‘yo voy a salir a saludar a la gente’ y todo eso. Los que trabajaban allí de muchos años me exigían cuidarme: ‘cómo usted va a salir a la calle solo, tenemos que cuidarlo, protegerlo’. Esa forma del poder, no es para la gente sino es para ti; tú no tienes que tocar, la gente no te tiene que tocar”.

Un cuarto principio —que viene muy arraigado en nosotros por las experiencias previas en la sociedad civil— es el del fomento de la participación ciudadana. Hay en los textos innumerables experiencias

concretas que son expuestas con bastante detalle.

Clara Jusidman (p. 250) sostiene por ejemplo que, en México, “El impulso a la participación ciudadana como estrategia para la democratización de las decisiones de política gubernamental, condujo a que en la década de los noventa, en el Distrito Federal, se promulgaron varias leyes que incluyeron la par- ticipación de ciudadanos en los consejos de administración, consultivos o de evaluación de diferentes políticas públicas”.

En Brasil —tal como lo explica ampliamente en su texto Ivair Augusto Alves dos Santos—, la par- ticipación está en el corazón de toda la propuesta de superación del racismo, que se promueve desde los gobiernos estatales y ahora desde el gobierno federal. Alves dos Santos desarrolla ampliamente la experiencia tenida con el Consejo Estatal del Negro “... creado con la idea de una cogestión de la cosa pública por dos actores institucionales: un representante del Ejecutivo y otro de la sociedad civil, colocados en la arena de la negociación, que es el espacio institucional del Estado. Una relación compleja, pues rompía con antiguos papeles y asumía una nueva posición, articulando espacios nuevos e instrumentos, obedeciendo a la racionalidad del poder público y al espíritu de democratización” (p. 95).

También en el caso nuestro, dando cuenta de una de las vigas maestras de nuestra política de seguridad ciudadana, sosteníamos: “[10.] Si faltan policías, sobran vecinos con voluntad de partici- par. Este concepto se plasmó de manera más clara en el diseño y la puesta en práctica de la nue- va política de seguridad ciudadana, que otorgó gran énfasis a la participación de los pobladores a través de las juntas vecinales y los comités cívicos de cooperación. La nueva política de seguridad ciudadana también estimuló la participación de los vecinos y autoridades en los comités de seguri- dad ciudadana, sobre todo a nivel distrital y provincial”(Basombrío, Costa, Villarán, p. 132). Un quinto principio es que esa participación debe promover una relación ciudadana de iguales, lo que conlleva un rechazo al paternalismo y el clientelismo. Fernando Villarán (p. 459) dice que lo que se debe buscar es “... la existencia de personas plenamente conscientes de sus deberes y derechos, es decir, de ciudadanos, [que] es la base, o si se quiere, la condición esencial de la democracia. En este campo, hay mucha tarea por hacer en nuestro país. Existen amplios sectores de la población desconfiados de sus propias capacidades que sólo ven en la exigencia de sus derechos al Estado la única opción para lograr sus anhelos. Y por otro lado tenemos a un Estado paternalista que alimenta expectativas y que con escasos recursos trata infructuosamente de atender las demandas. Los políticos demagogos son parte de este círculo vicioso, prometiendo lo imposible a la gente y cuando están en el poder se desentienden de ella, generando repudio y rabia en la misma población que lograron cautivar”.

En sexto lugar está la transparencia, honestidad y rendición de cuentas. La corrupción es una enferme- dad que corroe nuestras sociedades y atraviesa el Estado de arriba a abajo. Se convierte en “normal”,

en la forma como deben funcionar las cosas. A ello hay que oponerle no sólo honestidad sino también mecanismos que garanticen transparencia y rendición efectiva de cuentas.

Marcelo Sain (p. 384) ofrece un testimonio personal descarnado sobre ese problema y cómo encararlo: “El rechazo a la aceptación de esas dádivas no era solamente una cuestión de principios morales en el ejercicio de la función pública, dado que, va de suyo, un funcionario probo es también un funcionario honesto y que no hay que hacer mucha alharaca de ello. También se trataba de una decisión instrumental. La avidez de ciertos jefes policiales por compartir con las autoridades políticas los fondos de la recauda- ción ilegal me indicaban que ello era una condición necesaria para que el sistema de autofinanciamiento clandestino funcionara integralmente y sin interferencias. Si las autoridades políticas participaban de él, no había posibilidad de que el sistema fuera revisado. Y ello era una garantía de continuidad porque, al final, del ministro dependían las designaciones, pases, ascensos y promociones del personal policial, facultad fundamental para acomodar las piezas del andamiaje de recaudación ilegal”.

También trabajando en el campo de la seguridad —un ámbito especialmente sensible a estos problemas— nosotros reivindicamos a este respecto dos normas de conducta: “[3.] A más transpa- rencia, menos corrupción.El esfuerzo por servir rápida, eficiente y personalizadamente pasa por estimular la apertura y transparencia de la gestión, porque asume que los recursos de la PNP —en especial la información— son bienes públicos. La apertura y la transparencia son, además, valio- sas armas contra la corrupción y el manejo irregular de los recursos” (Basombrío, Costa, Villarán, p. 125).Igualmenteque: “[6.] Se castiga y no se encubre la mala conducta. El compromiso público del sector en la lucha contra la corrupción y las violaciones de los derechos humanos, tanto dentro como fuera de la institución, patentizan este principio. Esto fue acompañado con un importante esfuerzo de moralización interna que se tradujo en la depuración de aproximadamente mil oficiales ...” (p. 127).

En sétimo lugar, quien está en función pública asume sus responsabilidades. No las evade, no se las achaca a las circunstancias o al destino, ni tampoco engaña a la opinión pública, por más difíciles que sean las circunstancias.

Luiz Eduardo Soares desarrolla muy bien este punto (p. 420): “[1)] Fue vetada, de modo absoluto, radical e irrevocable, bajo cualquier pretexto y en cualquier modalidad, toda tentativa de explica- ción de las tragedias. Las tragedias no se explican: se viven, se sienten, se experimentan, con respeto, humildad y silencio reverente. [...] 2) Las responsabilidades no se distribuyen (metonímica o metafóricamente), se concentran en la autoridad, cuya fuerza moral está en su coraje de evitar la tentación de dividirlas o desplazarlas. Quien soporta la carga de la demanda más vehemente y emocionada, con dignidad y humildad, merece un crédito de confianza porque sorprende las ex- pectativas negativas ya introducidas y diseminadas —por la práctica repetida del modelo defensi- vo— generando un vacío de sentido (correspondiente al extrañamiento, a la desnaturalización, a la perplejidad, que traduce un lapso en la inteligibilidad de la situación), lo cual podrá ser satisfecho

por la dádiva de otro, esto es, por la confianza exploratoria o experimental del interlocutor (una especie de apuesta pascalina en el otro)”.

Añade Soares: “[3)] Es indispensable decir la verdad, independientemente de las consecuencias inmediatas para la imagen del gobierno, por razones éticas, pero también por los motivos prag- máticos aludidos: la suspensión de expectativas cristalizadas y la apertura de nuevos espacios de interlocución, propiciadas por el vacío derivado del choque y la perplejidad que la enunciación de la verdad puede provocar. La verdad sincera al gobierno en un primer momento, pero desarma a los interlocutores y crea condiciones para la confianza, promoviendo el fortalecimiento posterior en momentos de fragilidad” (p. 421).

Finalmente el octavo aporte —en este caso sobre todo de intelectuales de sociedad civil, y no siempre de quienes vienen de una lógica más activista— pasa por introducir el concepto de gestión pública, muchas veces ausente en la lógica burocrática, temerosa del cambio que altere sus pequeños privilegios y reactiva al día a día del funcionario de carrera.

Aprovechemos una vez más de la reflexión de Soares para ilustrar este último punto: “... [otra] contradicción opone intelectuales especializados en el tema, portadores de la cultura académica, que privilegia la racionalidad, a la óptica burocrático-corporativa, que caracteriza a las instituciones policiales. En ese caso, el tópico paradigmático de la disputa es la gestión. Yo he sido portavoz de una tesis particularmente cara a los estudiosos e investigadores: no hay gestión en las policías (civil y militar) brasileñas, que se reducen, en general, a ser máquinas reactivas, fragmentarias e inerciales, que reproducen acríticamente patrones de comportamiento anacrónicos. Para que hubiese gestión, serían indispensables algunas herramientas institucionales, además de algunas características organizacionales. Gestión racional implica diagnóstico de la realidad objeto de la intervención policial, lo que exige información calificada y bien organizada, planeamiento sistemáti- co, identificación de metas y prioridades, evaluación del desempeño y de los resultados, monitoreo correctivo (lo importante es identificar el error, para no condenarnos a repetirlo y aprender con él). Los policías que expresan intereses corporativos recusan el énfasis en la gestión, porque creen —defensivamente y antes de analizar toda la propuesta— que los cambios organizacionales se- rían desestabilizadores de sus micro-poderes”.

“En este punto —continúa Soares— puede haber también un choque entre activistas e intelectua- les, los primeros subestimando la problemática de la gestión, que les parecería secundaria ante la necesidad de controlar la brutalidad y la corrupción de la policía, y volverla más eficiente en el control de la criminalidad, como si estos cambios fuesen viables sin establecer condiciones míni- mas para una gestión racional. A veces, los activistas cívicos olvidan que en la ausencia de tales condiciones, ninguna política innovadora y contraria a los hábitos arraigados puede ser aplicada” (p. 404-5).

SOBRE

Una de las grandes dificultades en el manejo de la gestión pública para quienes vienen desde la sociedad civil con proyectos de reforma, es la difícil tarea de entender y luego manejar, la lógica del Estado y de cómo actuar en éste. Demos cuenta aquí de cinco tensiones, que los activistas e intelectuales de sociedad civil en función pública enfrentan por la naturaleza de esta función pública.

Una primera tiene que ver con la temporalidad del cargo. Por las contradicciones políticas y la incer- tidumbre diaria de no saber hasta cuándo durará el encargo recibido, se trabaja con un sentimiento permanente de que no hay mañana y que hay que tratar de dejar sembrado hoy algo para ver si fructifica para el futuro. Ello, claro, es un problema que sufren sobre todo aquellos para quienes el objetivo no es durar, sino hacer cambios.

Jacqueline Pitanguynos decía en el seminario que ella trabajó siempre con un sentido de urgen- cia. “Nuestro reloj, nuestro cronómetro era totalmente político, sabíamos que no estábamos ahí por mucho tiempo. Incluso mi familia no fue a Brasilia porque tenía hijos en el colegio, y decíamos no vale la pena cambiarlos por sólo seis meses; y eran siempre seis meses y volvían los seis me- ses; en total fueron cuatro años, pero mantuvimos ese sentido de urgencia y la libertad; ese estilo militante de responder rápido, no hablar mucho; hagamos, hagamos, hagamos”.

Siempre moviéndonos al nivel del tiempo, hay una segunda tensión que alude a los tiempos políti- cos, ya no los del funcionario sino los del país. Luiz Eduardo Soares en su exposición en el semi- nario sostuvo que “hay una contradicción entre el tiempo de maduración de las políticas sustanti- vas y la temporalidad del ciclo electoral”. “Si por ejemplo —agrega Soares en su texto— el tiempo de maduración de una política sustantiva colisiona con el ciclo electoral, produciendo efectos inde- seables desde el punto de vista estrictamente electoral, ella tenderá a ser sacrificada en nombre de la victoria en las urnas, aunque el propósito de la campaña electoral, explicado a lo largo de la campaña, haya sido la implantación de la referida política sustantiva” (p. 403).

Por ese tipo de consideraciones es que Víctor Quintana (p. 358) advierte del riesgo de que se lle- ve a la función pública “... una visión tal vez demasiado idealista, de cambios a mediano y a largo plazo, cuando en la administración pública hay que ser muy concreto, muy específico en las metas a lograr y éstas deben irse concretando en el corto plazo”.

Roberto de Michele en sus comentarios a este texto señala: “Comparto esta visión. Un riesgo significativo es exacerbar las expectativas con objetivos ambiciosos, los cuales se truncan por la falta de certeza en la continuidad en el cargo. Por otro lado, es innegable que esa incertidumbre genera una adrenalina indispensable para alcanzar ciertos objetivos. Creo que el principal legado

que podemos aportar es consolidar el espacio institucional que se nos ha confiado (tanto por quie- nes nos han designado, como por aquellos que esperan cumplamos con nuestra misión). Es difícil lograr esto en ciertas áreas en las cuales la tentación mediática facilita que quienes ocupan cargos transitoriamente prefieran respuestas políticas atractivas, antes que efectivas”.

Una tercera tensión —muy complementaria con las anteriores— tiene que ver con las dificultades que plantean los ritmos y exigencias formales de todo Estado —que tiene sus normas, procedi- mientos, etcétera— en comparación con lo que estamos acostumbrados desde las organizaciones de la sociedad y quisiéramos reproducir.

Hay muchos ejemplos de ello a lo largo de todas las ponencias. Tomemos el testimonio de Eliza- beth Lira (p. 265) que lo explica muy claramente: “Los profesionales de salud involucrados en las instancias ministeriales y en las ONG veíamos con entusiasmo cómo nuestras propuestas —que eran el resultado de nuestros largos años de trabajo con las víctimas— habían sido acogidas y propuestas por la Comisión. Sin embargo, la lentitud con que se implementaba el programa desde el Ministerio de Salud nos ponía impacientes. Nos iría quedando claro que los plazos ministeriales eran diferentes a los plazos de las ONG y a las urgencias de las víctimas, dada la dificultad de