Y PARÁLISIS PRÁCTICA
El presente epígrafe trata de ofrecer una mirada en ma- yor profundidad, aunque de carácter general, al estado de la CPD entre los gobiernos descentralizados españoles. Mirada que se enfrenta a la dificultad generada por la falta de información, dado que no ha sido este un tema de pre- ocupación entre los gobiernos descentralizados. Tampoco la literatura se ha centrado suficientemente en la CPD, ya que las políticas de cooperación, a pesar de haber sido ob- jeto de análisis críticos, han sido analizadas de una manera desconectada respecto al resto de las políticas de los go- biernos descentralizados. Esta situación responde, a su vez, al hecho de que, salvo excepciones, las políticas de coope- ración han estado excesivamente diferenciadas del resto de la acción de gobierno, como si la lógica y las dinámicas que configuran esta política no tuvieran una estrecha relación con el conjunto de las políticas sobre la que los gobiernos descentralizados tienen competencias y responsabilidades.
Conviene matizar, no obstante, la existencia ocasional de referencias en los estudios sobre cooperación descentrali- zada a otras políticas de ámbito autonómico o local identifi- cadas como políticas complementarias a la de cooperación por su impacto directo en las dinámicas del desarrollo. Generalmente sucede con las políticas migratorias y las educativas, y se hace desde un enfoque de complementarie- dad y sinergias. Por regla general, por más que algunos de estos estudios subrayen las incoherencias entre la política de cooperación y estas otras políticas (Santander, 2010: 75- 76), no se trata de estudios que analicen la CPD de manera sistemática a partir de sus diferentes dimensiones3.
Así pues, son muy limitadas las referencias encontradas en la revisión bibliográfica llevada a cabo en la realización de este artículo que asumen el enfoque de CPD. Una primera es un estudio realizado por Rafael Grassa y Nadia Gmelch en 2009, en el que se desarrolla un análisis en profundidad sobre el estado de la CPD en el gobierno de la Generalitat de Cataluña, al que acompaña un importante ejercicio propositi- vo para su promoción. Junto a este trabajo, destaca el realiza- do por el grupo de Investigación sobre Análisis y Evaluación de Políticas de Cooperación al Desarrollo del Instituto Hegoa, dirigido por Koldo Unceta. Este grupo de trabajo ha realizado recientemente una propuesta metodológica para el análisis y la evaluación de la cooperación descentralizada que incorpora
3 Una reflexión en profundidad de las diferentes dimensiones para
el análisis de la CPD puede encontrarse en Millán et al. (2012).
la CPD como uno de los ejes de análisis (Unceta et al., 2011). En este marco, los autores proponen a la CPD como uno de los criterios –entre otros como la pertinencia, complemen- tariedad, participación, transparencia para el diseño de las políticas de cooperación descentralizada, y la complementa- riedad, armonización, transparencia y participación, para la aplicación de las políticas de cooperación descentralizada– sobre los que evaluar el desempeño de las políticas de co- operación descentralizada (Unceta et al., 2011). Asimismo, este grupo de trabajo ha desarrollado más recientemente un análisis en profundidad de la cooperación vasca en el que la CPD ha sido uno de los elementos analizados en el conjunto de los gobiernos vascos (Unceta et al., 2012)4.
Más allá de estas dos contribuciones, lo cierto es que la co- herencia de políticas no se encuentra en la literatura analítica so- bre la cooperación descentralizada, aunque sí aparece de manera incipiente en algunos documentos fundamentalmente desde es- pacios vinculados a organizaciones de la sociedad civil, no tanto en respuesta a un análisis de políticas, sino como una reivindi- cación para el logro de políticas autonómicas y locales compro- metidas de manera integral –y no solo a través de sus políticas de cooperación– con el desarrollo (Alboan y Entreculturas, 2010; Ochoa y Espinosa, 2012; Iborra et al., 2013).
La CPD en el marco legal español
La mencionada ausencia de ejercicios de análisis de carácter general sobre el estado de la promoción de la CPD entre los gobiernos descentralizados condiciona notablemente el en- foque desarrollado en estas páginas para pulsar el estado de la cuestión y obliga, ante la ausencia de fuentes secundarias, a generar la información necesaria para el análisis a partir de fuentes primarias. El primer paso en este sentido consiste en analizar el marco normativo de la CPD en España y, de manera específica, en relación a los gobiernos descentralizados.
En relación al marco estatal, el principal marco legislati- vo del que emana un mandato en materia de CPD es la Ley española de cooperación (Ley 23/98) que, en su artículo 4, afirma que los principios y objetivos señalados en los artí- culos 3 y 4 de dicha ley “informarán a todas las políticas que apliquen las Administraciones públicas en el marco de sus respectivas competencias y que puedan afectar a los paí- ses en vías de desarrollo”. Las Administraciones Públicas, tanto de la Administración General del Estado como de los gobiernos descentralizados tienen, por lo tanto, una respon- sabilidad propia con el desarrollo no solo a través de las
4 Los resultados de ambos trabajos se recogen en mayor profundi-
políticas de cooperación, si no a través de la coherencia de las diferentes políticas con el desarrollo.
Esta responsabilidad con la CPD es recogida en buena parte de las leyes de cooperación de las comunidades autónomas (cuadro 1). Concretamente, 13 de las 17 CC AA reconocen en sus textos legales la necesidad de desarrollar una acción gu- bernamental coherente de manera integral con los principios del desarrollo. Otras CC AA, concretamente Asturias y Galicia, también recogen en su ley de cooperación un compromiso con la CPD pero, a diferencia de las CC AA anteriores, en este caso se puede afirmar que es un compromiso débil teniendo en cuenta el concepto de CPD al que hacen referencia, mucho más cercano a la coordinación intergubernamental en relación a las acciones de desarrollo que a una verdadera coherencia del con- junto de las políticas con el desarrollo. Andalucía no expresa un compromiso directo con la CPD en su ley de cooperación, sino que este está vinculado al respeto de “los principios , los objetivos y las prioridades de la política española establecidos por la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo, y los principios de coherencia y complemen- tariedad previstos en la normativa de aplicación de la Unión Europea”5. Por último, Extremadura, Castilla-La Mancha y
Canarias no recogen en sus respectivas leyes de cooperación el compromiso con la CPD.
CCAA sin mandato de CPD (3):
Extremadura, Castilla-La Mancha y Canarias
CCAA con mandato “delegado” (asunción de la Ley 23/98) (1)*: Andalucía
CCAA con mandato propio débil (2): Asturias y Galicia
CCAA con mandato propio fuerte (13):
Comunidad de Madrid, Comunidad autónoma de la región de Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Navarra, La Rioja, País Vasco, Cantabria, Castilla y León, Baleares y Cataluña
Fuente: elaboración propia
* Andalucía no es la única comunidad autónoma con mandato delegado. En el cuadro solo se han identificado con mandato “delegado” aquellas CC AA que no tienen mandato propio en materia de CPD.
Junto a la revisión de la presencia de la CPD en el marco legal de la cooperación autonómica, un segundo paso para
5 Extracto de la Exposición de Motivos de la Ley de la C.A. de Anda-
lucía 14/2003, de 22 de diciembre, de Cooperación Internacional para el Desarrollo
conocer el grado de incorporación de este mandato consiste en la revisión del marco de planificación de las políticas de cooperación. Es desde esta política desde donde habitual- mente, al menos en el caso español, se han “recogido y de- sarrollado” los impulsos políticos y normativos para avanzar en materia de coherencia de políticas con el desarrollo6.
La CPD en el marco de planificación
El más reciente marco de planificación de la cooperación española, el IV Plan Director 2013-2016, supone un retroce- so en materia de CPD respecto al plan director predecesor. Las limitaciones radican tanto en el enfoque de CPD asumi- do, restrictivo respecto al contemplado en la Ley 23/1998 de Cooperación Internacional para el Desarrollo, como, tal y como señala el Informe del Consejo de Cooperación so- bre el IV Plan Director7, por los mecanismos institucionales
propuestos para su promoción. El III Plan Director de la Cooperación Española, además de considerar a la CPD como uno de los ámbitos estratégicos de esta, la concebía como un compromiso –luego resultó fallido– extensivo al resto de Administraciones del Estado, haciendo mención específica a la constitución de la Conferencia Sectorial para la Cooperación Autonómica y Local como órgano en el que se deberá incluir el seguimiento y la observación de la CPD (MAEC, 2009: 77). No obstante, a pesar de lo planteado en el III Plan Director, en el Reglamento de la Conferencia Sectorial de Cooperación para el Desarrollo no se reconoce la promoción de la CPD como una de las funciones asignadas a este órgano8.
Otro ámbito en el que los gobiernos descentralizados eran apelados en el III Plan Director, aunque de manera tímida y sin compromisos concretos, hacía referencia al marco dise-
6 Un tercer paso pertinente para completar este análisis consis-
te en la revisión de los instrumentos que efectivamente se han puesto en práctica para la promoción del a CPD análisis que, más allá de lo reflejado en la literatura, excede con creces los objetivos y las capacidades para la elaboración de este artícu- lo. Supone, no obstante, una sugerente línea de investigación a desarrollar.
7 El texto del informe puede encontrarse en el siguiente enlace:
http://www.senado.es/web/expedientappendixblobservlet?legis= 10&id1=19171&id2=1.
8 Ni el Reglamento de la Conferencia Sectorial ni el documento
del Acto de constitución de ésta están disponibles en la página Web del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. Un resumen del Reglamento puede encontrarse en el siguiente en- lace: http://www20.gencat.cat/docs/governacio/Relacions%20 Institucionals/02_Relacions%20Intergovernamentals/02_ Confer%C3%A8ncies%20sectorials/02_Quantes/Arxius/35_Co- operaInter_cast.pdf.
CUADRO 1. Mandato sobre coherencia de políti- cas con el desarrollo en las leyes de cooperación
2015 y más ñado para la implementación de la CPD, concretamente en la propuesta de creación de una red de puntos focales para la promoción de la CPD (Millán et al, 2012: 69). Más concreta- mente, es el PACI 2010 el que recoge esta opción al plantear la posibilidad de crear una red de puntos focales en el ámbito autonómico (MAEC 2010: 21). El PACI 2010 no recoge, no obstante, ningún compromiso al respecto ni profundiza más allá de esta tímida declaración. El PACI 2011, a diferencia del anterior, no hace ninguna referencia al ámbito autonómico en su compromiso de creación de la red de puntos focales. En el PACI 2012 no hay ninguna referencia a los puntos focales (de ningún ámbito gubernamental), por lo que puede afirmarse que la incorporación de las CC AA a la red de puntos focales es un compromiso que se diluye a lo largo del ciclo de pla- nificación anterior y desaparece completamente en el actual.
Otro de los compromisos de la cooperación española en materia de CPD es la realización de un informe sobre el estado de la coherencia de las políticas españolas con el de- sarrollo. Hasta la fecha se han elaborado tres informes, dos de ellos (2006 y 2009) elaborados en el seno del Consejo de Cooperación como respuesta al compromiso plasmado en el Real Decreto 2217/2004, de 26 de noviembre, sobre competencias, funciones, composición y organización del Consejo de Cooperación al Desarrollo, y el último (2011) elaborado por la Administración General del Estado (AGE). La única mención a los gobiernos descentralizados en estos informes hace referencia, nuevamente de una manera vaga e inconcreta, a la participación de las CC AA en la red de puntos focales (MAEC, 2011: 33)9.
En cuanto al marco de planificación de las CC AA, como ocurriera en el caso de las leyes de cooperación, la CPD tiene una presencia significativa en los planes generales de estos actores. No obstante, a medida que estos documentos
9 El Informe Elaborado en 2006 por el Grupo de Trabajo del Consejo
sobre coherencia de políticas no aborda la dimensión autonómi- ca y local. Se trata de un informe que aborda la coherencia de un determinado grupo de políticas y ámbitos de la agenda in- ternacional —comercio, paz y seguridad, y gestión de la deuda internacional— sobre las que los gobiernos descentralizados en España apenas tienen competencias. El informe de 2009, dedica- do a analizar la coherencia de políticas en el marco de la entonces emergente crisis económica y financiera mundial, tampoco abor- da el papel de los gobiernos descentralizados en la coherencia de políticas. Por último, el tercer informe que, a diferencia de los anteriores, fue elaborado por la propia AGE a través de la antigua DGPOLDE, coincide con los anteriores al analizar exclusivamente las acciones promovidas por la AGE. En este informe sí se anali- zan sectores en los que los gobiernos descentralizados sí tienen competencias, en algunos casos incluso en los que recae en ellos buena parte de las competencias, como salud o educación. Pero no es analizada en el informe la actuación de los gobiernos des- centralizados.
desarrollan el concepto y su compromiso con la CPD, se constata que son muy pocas las CC AA que realmente lo abordan a partir de una concepción de la CPD acorde a la existente en el marco doctrinal internacional y que, por el contrario, demasiado a menudo la coherencia se reduce a la coordinación de políticas. Se refleja compromi- so doctrinal con la CPD Se incor- pora la CPD como elemento de progra- mación Se definen compro- misos concretos en materia de CPD Se definen mecanis- mos para promover la CPD Extremadura SI NO NO NO C a s t i l l a - L a Mancha SI NO NO NO Canarias NO NO NO NO Andalucía SI NO NO NO Asturias NO NO NO NO Galicia SI SI SI NO Madrid SI NO NO NO Murcia* X X X X C. Valenciana SI NO NO NO Aragón NO NO NO NO Navarra SI SI SI SI La Rioja NO NO NO NO País Vasco SI SI SI NO Cantabria SI NO NO NO Castilla y León SI SI NO NO Baleares SI NO NO NO Cataluña SI SI SI SI
Fuente: elaboración propia
* Murcia es la única comunidad autónoma que no ha elaborado plani- ficación general de su política de cooperación.
Asimismo, y en parte como resultado de esta confusión conceptual, a medida que los documentos de planificación abordan la programación, los mecanismos y los instrumen- tos de la política, comienza a observarse una clara dilución del compromiso con la coherencia de políticas (cuadro 2). Un total de 12 CC AA asumen un compromiso doctrinal con la CPD. No obstante, tan solo cinco incorporan la CPD como un elemento de programación, de las cuales cuatro definen compromisos concretos en este ámbito y solo dos –Navarra y Cataluña– definen mecanismos específicos para promover la CPD.
CUADRO 2. Compromiso con la CPD en los mar- cos de planificación de las CCAA
Brecha entre el ámbito normativo y la aplicación práctica de la CPD: algunas evidencias
Los casos de Navarra y Cataluña son notablemente destaca- bles ya que, además de hacer una apuesta decidida en sus marcos normativos por la CPD, la manera en que la enfocan y definen significa una cierta integración, en el plano nor- mativo, de la coherencia de políticas con el desarrollo. No obstante, una mirada a los avances en la práctica de esta apuesta normativa indica una enorme brecha entre discurso y praxis en relación a la promoción de la CPD.
En el caso navarro, los dos principales compromisos expresados con la CPD, la elaboración de un informe sobre CPD y el impulso de un grupo de trabajo sobre CPD, no se han materializado. El documento comprometido no se ha elaborado hasta la fecha y la creación del grupo quedó en el intento de formar, en el marco del Consejo de Cooperación, un grupo de trabajo específico dedicado, entre otros ámbi- tos, al seguimiento de la coherencia de políticas con el desa- rrollo en el marco de la administración pública navarra. A día de hoy no se ha podido poner en marcha este compromiso y las perspectivas no auguran avances debido a las limitadas capacidades para impulsar estas iniciativas10.
De igual manera, en el caso catalán parece constatarse una amplia brecha entre el ámbito normativo, en el que la CPD está nítidamente recogida, y el desarrollo instrumen- tal para su puesta en marcha, alejado de los compromisos expresados en el marco de planificación (Grassa y Gmelch, 2009). Según un reciente informe de la Federación Catalana de ONGD continúa siendo una asignatura pendiente del Gobierno Catalán (FCONGD, 2013: 13-18), al que recomien- da impulsar el principio de CPD para lo que, apunta, es ne- cesaria la reactivación de la Comisión Interdepartamental de Cooperación al desarrollo (FCONGD, 2013: 36).
Una tercera comunidad autónoma para la que existe infor- mación es el caso de Euskadi, junto a Navarra y Cataluña una de las CC AA que mayor compromiso ha asumido en materia de CPD. Un análisis de las políticas de cooperación en Euskadi en los últimos 25 años elaborado por el Grupo de Investigación sobre Análisis y Evaluación de Políticas de Cooperación al Desarrollo del Instituto Hegoa (Unceta et al., 2012) afirma que si bien es cierto que la CPD no ha sido una preocupación expresada habitualmente por el conjunto de las administracio- nes públicas vascas en su desarrollo normativo y marcos de planificación existen dos excepciones a esta tendencia: el Plan Director del Gobierno Vasco 2008-2011 y el Plan Director del
10 Información obtenida en conversación telefónica con el Servicio
de Cooperación del Departamento de Políticas Sociales del Go- bierno de Navarra, con fecha 30 de enero de 2012.
Ayuntamiento de Vitoria Gasteiz 2010-201311.En el caso del
Gobierno vasco, apunta el estudio, la coherencia es muy escasa aún entre los departamentos que mayores esfuerzos y relación de trabajo han tenido en relación a la agenda de desarrollo, el departamento encargado de las políticas de cooperación y el departamento encargado de la política educativa.
Otro estudio de ámbito autonómico es una investiga- ción impulsada por la Plataforma 2015 y más realizada en Andalucía en el año 2011 dedicada a analizar la perspectiva de desarrollo en el conjunto de la actuación de diferentes agentes de desarrollo de esta región. Según este estudio, entre el conjunto de las administraciones públicas andalu- zas existe un significativo interés por los problemas del de- sarrollo, pero este se circunscribe al ámbito de las políticas de cooperación, evidenciando una clara desatención al enfo- que de la CPD (Espinosa y Ochoa, 2012: 17). La ausencia de compromiso al enfoque de CPD, no obstante, no es exclusi- va de las administraciones públicas, sino que es extendida a la práctica totalidad de agentes de desarrollo12. Tal y como
pone de manifiesto este estudio, el estadio en relación a la