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La Constitución de 1979 dice que "las acciones contencioso- administrativas se interponen contra cualquier acto o resolución de la administración que causa estado.- La Ley regula su ejercicio. Precisa los casos en que las Cortes Superiores conocen en primera instancia, y la Corte Suprema en primera, segunda y última instancia" (art. 240). La Carta de 1993 nada dice, siendo así in

ferior a la precedente como en casi todo su texto. "

Se ha creado, pues, un nuevo sistema de accionar en el que siempre el Estado -precisa o latamente- es una de las partes, cuando menos, siempre que no se trate de acciones civiles o penales en cuyo caso se utilizarán dichas vías. El Gobierno de 1980-85 elevó un proyecto de ley reglamentario del numeral constitucional, que en verdad es sólo un anteproyecto. Transcurridos más de diez años desde la vigencia plena de la Carta (28-7-1980) y ninguno de los Congresos ha cumplido el mandato constitucional; habiéndose limitado obviamente dicho Gobierno a remendar el ordenamiento al disponer que en tanto se establezca el contencioso-administrativo rige el Código de Procedimientos Civiles (Ley 23333); pero luego variada (D. Legisl. 612 - L.O. d!=!I P.J. - Disposiciones Transitorias) y prontamente modificada otra vez (L.O. del P.J. - D. Legisl. 767, arto 23, 33 inciso 4 y 42, inciso 2). El flamante Código procesal civil de 1992, lo esquiva y viola, reduciéndolo meramente a un llamado Proceso abreviado (Título 11), Impugnación de acto o resolución administrativa (Sub-Capítulo 6Q), todo lo cual entra increíblemente en 20 escasos artículos (del 540Q al 559Q).

Conviene quizás agregar que el Código Procesal Civil actual -y más aún los anteriores- adolece de fallas de técnica jurídica (léxico), cuando no acierta a distinguir la esencia conceptual del proceso (contradicción por excelencia) de la del procedimiento (actuación ayuna de litis). Correctamente denominada procesos contenciosos al de conocimiento, abreviado, sumarísimo, cautelar y de ejecución; pero indebidamente dice

proceso no contencioso al que es genérica y típicamente procedimiento, por carecer precisamente de contradictorio (arts. 749 al 840); ya que a lo sumo se admite el cuasi- contencioso. No se ha superado ni el pensamiento ni tampoco la praxis tradicional codiguera.

Hay, pues, que concluir afirmando que el vigente código adjetivo civil es procesal en verdad, con un apéndice procedimental breve y ahora más breve aún, al haberse segregado algunas especies -actos administrativos, por cierto- y asignados a la vía notarial con carácter alternativo (Ley 26662 de 22-91996), es decir, dichos actos bien pueden ser resueltos por el Poder Judicial o en vía notarial, a elección del usuario.

Siempre hay que recordar, no obstante, que "Dentro de las imperfecciones humanas, el proceso constituye el más perfecto medio de administrar justicia entre los hombres", como afirma Niceto Alcalá- Zamora y Castillo en su conocida obra Política y Proceso.

Al tratar de la función pública la Carta de 1979 también se refiere indirectamente a este proceso al decir que "La Ley regula el ingreso, derechos y deberes que corresponde a los servidores públicos así como los recursos contra las resoluciones que los afectan" (art. 59).

En América Latina la casi totalidad de países cuenta con este instrumento de la acción pública por excelencia -materia y forma legales-, por lo que puede servirnos de guía no sólo la normatividad en vigor sino también la experiencia acumulada por Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador,

México, Venezuela, Uruguay, etc., sin olvidar el adelanto extraordinario de España, Portugal, Italia y Francia, todos países latinos, como se sabe. A las universidades que tengan Facultades de Derecho se les puede encomendar esta misión con el objeto de preparar un diagnóstico que se resuma en un nuevo anteproyecto que sea ampliamente difundido y debatido, a fin de arribar a un proyecto madurado, utilizando por cierto el trabajo ya oficializado.

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Tema es este novedoso en el país, aún dentro del campo del derecho, pues carecemos de tradición en el tratamiento especializado y propio de los conflictos originados en relación directa con el Estado, sea por exceso del aparato público, sea también por querer desconocer su imperium y transformación económico-social y por consiguiente surgimiento de la norma que viene a poner orden jurídico a dichos cambios de dinámica incesante.

La Constitución de 1979 distingue con calidad el procedimiento administrativo (artículo 59), del proceso administrativo (artículo 240) , que lo introduce a la superestructura con la denominación de contencioso-administrativo, algo superada ya. Decíamos que, en cambio, la Carta de 1993 no trae una sola palabra al respecto.

Dejemos establecido el concepto de jurisdicción administrativa: potestad que legalmente tiene la Administración Pública -ejercida por funcionarios, órganos u organismos- para resolver sobre peticiones o reclamaciones, originadas éstas por los propios actos administrativos. Empero, dicha jurisdicción admite una dicotomía: la jurisdicción administrativa voluntaria y la jurisdicción administrativa contenciosa o contencioso-administrativa.

La primera se realiza mediante el procedimiento administrativo y la segunda utiliza el proceso administrativo, o sea, el tamiz lógico-jurídico para determinar el derecho entre los extremos en confficto: el interés público y el privado, y excepcionalmente, entre dos extremos de igual

naturaleza (siempre pública para el contencioso-administrativo); permitiéndose el uso de todos los medios probatorios.

Por ello, el proceso administrativo y el proceso civil tienen similitud constante, sobre todo al presente, en el que el civil se embulle de orientaciones publicistas, que también lo acercan al penal y al laboral. Razones de representaciones evidente de interés públicos trascendentes (Estado) demuestran la inconveniencia de llevar a la vía civil (intereses privados) asuntos de otra naturaleza.

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En esencia, son pues los actos administrativos los que pueden ocasionar el surgimiento del contencioso-administrativo o jurisdicción administrativa contenciosa, institución jurídica-conocida modernamente de modo simple sintético- como proceso administrativo. De su ocurrencia, evolución y fallo trataremos seguidamente.

33.2 ANTECEDENTES

El 3 de octubre de 1968 se produce el derrocamiento del régimen instaurado en 1963 y la ascensión al poder del gobierno militar de la primera fase (1968-1975), que introduce notorios cambios económicos- sociales y entre ellos, la aparición del contencioso-administrativo en normatividad legal. El año anterior mayo-junio de 1967- el Colegio de Abogados de Lima (CAL.), bajo el decanato del ilustre jurista y maestro universitario Mario Alzamora Valdez, organiza y desarrolla un "Fórum sobre lo contencioso-administrativo en el Perú",

participando como ponentes los profesores sanm~rg~inos José Samanez Concha, Luis del Prado Paredes y Gustavo Bacacorzo 519 .

Pues bien, el Gobierno Militar introduce un cambio fundamental: establece en la Corte Suprema de Justicia una tercera Sala de Asuntos Contencioso-Administrativo, Laboral y Derecho Público en general (D.L. 18060, arto 4). Era el primer paso para institucionalizar lo contencioso-

administrativo: se contaba con el órgano al más alto nivel, como corresponde doctrinariamente.

Sin embargo, como la magistratura ha sido formada entre los estrechos cauces del derecho civil, penal y de los adjetivos consiguientes (procesal civil y penal) es la propia nómina "revolucionaria" de la Corte Suprema de 1970 la que -no sabiendo en su gran mayoría qué hacer- a base de información estadística y no jurídica solicita la modificación pertinente, no quedando al Gobierno otra solución que aceptar la realidad del instante y retroceder; volviéndose a la tradicional estructuración, que hasta hoy subsiste, como tendremos ocasión de analizar dentro de este mismo capítulo.