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La preparación de un anteproyecto de código procesal contencioso- administrativo va a evidenciar la urgencia de perfeccionar el Código Procesal Civil y quizá también sea ocasión propicia para incorporar enmiendas en materia procesal penal, laboral, tributaria y aún en la normatividad propiamente administrativa; rectificando la actual Ley de Normas General de Procedimiento Administrativo, con los reajuste que aconseja la experiencia y manteniendo la consiguiente autonomía legislativa.

Por estas razones es conveniente no perder de vista la trascendencia que reviste lo contencioso-administrativo, a fin de tomar todas las

precauciones que permitan corregir, innovar y compatibilizar los demás textos legales de la acción jurídica.

Ha de. servir de elocuente referencia el trabajo previo y novedoso del proceso administrativo para estimular la obra a realizarse con mayor envergadura normativa, mutatis mutandi.

34. El EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO

Aunque este es asunto esencialmente de la técnica archivística, tiene también connotaciones jurídicas como iremos exp!idtando.

Los titulares del derecho, sus representantes y sus abogados tienen derecho a conocer en cualquier momento el estado de su tramitación, recabando la oportuna información en las oficinas correspondientes (Ley, arto 52). Para estos efectos, los autos pueden ser examinados en las of:cinas donde estuvieren, ya sea por las partes, sus representantes o abogados, a quienes en ningún caso les serán entregados para su retiro fuera de dichos ambientes (CPC, arto 131, modificado por el D.L. 21773; C.T., arto 130).

Igualmente, los interesados -que no son parte en el procedimiento- pueden apersonarse a solicitar copia literal certificada de actuaciones contenidas en los autos, inclusive de las resoluciones expedidas, siempre que éstas hayan sido ya notificadas o transcritas (L.P.A., arto 55).

Con elegancia y c;cactitud técnica decía el gran escritor francés Emile Herzog, más conocido por su seudónimo de André Maurois que "sobre el papel todo tiene aire de verdad. No se puede administrar sin expedientes; no se puede gobernar sobre expedientes. Al ordenar, como

en el amor, para concluir es necesario verse de cerca ". De este modo se evidencia I~ distinción entre los campos administrativo y político, los que sin embargo son próximos y hasta sugestivamente simbióticos.

Solamente en los polvorientos infolios y, sobre todo, con las hojas amarillentas de los autos es posible rescatar para la historia la realidad pretérita y preterida; presentando serena, amplia y documentada la vida real del pasado.

Para nosotros las bibliotecas y los archivos son el tiempo en acordeón. Son la vida misma del pasado, que se halla razonablemente plegada en el espacio, resumiendo en acertada forma y dimensión dos elementos correlativos y no inmutables de tiempo y espacio. Hay en ambos repositorios la sabia seducclon del segundo componente, como asimismo la admirable preservación del' primero de ellos(528).

Así pues, cada expediente contiene el tiempo plegado, y en él se ha detenido teóricamente un instante de la actuación jurídica estatal, siéndonos posible identificar a sus autores y sus hechos.

34.1 CONCEPTO

"Negocio o asunto que se ventila ante los tribunales, a instancia de parte interesada, o de oficio, pero sin existir juicio contradictorio. En tal sentido ~~r

den calificarse de expedientes todos los actos de la jurisdicción voluntaria"( 2 .

Asimismo, se dice que es "El conjunto de papeles que pertenecen a un asunto, juicio, causa o negocio". Según la referida definición, en su sentido amplio y general, los dos elementos fundamentales del concepto de expediente son los siguientes:

a) conjunto de papeles, documentos, escritos, copias, dictámenes, peritajes,

b) que se refieren a un mismo asunto (juicio, causa, proceso, negocio, trámite administrativo, etc.).

Pero los redactores de la referida Enciclopedia agregan un tercer elemento

más a los dos fundamentales antes explicados:

c) metódica y sistemáticamente ordenados (siguiendo un orden establecido

por la ley o la costumbre, llenando ciertos requisitos de forma como la foliatura de las hojas o la rúbrica de las mismas, con una carátula individualizadora e indicadora de lo sustancial, etc.).

Lo expuesto es sintetizado por lo autores como sigue: "en términos generales y amplios, se entiende por expediente el conjunto de papeles que se refieren a un mismo asunto metódica y sistemáticamente ordenados(53 . Con re

lativa frecuencia puede haber otros cuerpos de documentos, pero que conforman una gran unidad; y en ese caso los cuadernos adicionales están numerados y foliados correlativamente.

Por motivaciones pragmáticas todo expediente presenta una carátula, la que usualmente trae su identificación e información indispensable, a saber:

- Organo u organismo donde se inicia - Materia de que se trata

- Las partes

- Codificación (número, letra, fecha o año)

- Algún otro datos específico, si lo hubiere (Ley, arto 60) 34.2 UNICIDAD, INTANGIBILlDAD Y RADICACION

Son -a nuestro entender- los tres principios básicos referidos extensamente al expediente, cualquiera que éste sea. No hemos encontrado ninguna

referencia doctrinaria precisa, extrayendo nosotros tales principios de la realidad misma y de la legislación nuestra y comparada.

Válidamente sólo se organiza un expediente -y solamente uno- para la solución de un mismo caso (Ley, arto 36). Se inicia ante el órgano competente (arts. 38 y 61).

Resulta, pues, notable la regla que manda la formación de un auto por materia a ventilarse, salvaguardándose así la seguridad jurídica en el actuar y en el resolver, como también la economía procedimental de utilización de los re

cursos documentales para múltiples situaciones, sin que se~ ~ecesario probar

hechos que ya lo están ampliamente ante el propio Estado. ( 31 .

La intangibilidad es materia que ha de llevamos a seria reflexión, sobre todo cuando se comprueba cotidianamente que en el tratamiento del expediente administrativo hay un abismo respecto del judicial, no obstante que las reglas son extremadamente similares.

El contenido de un expediente administrativo es intangible. No deben introducirse enmendaduras o raspaduras, entrelineados ni añadiduras de ninguna clase en los documentos que lo forman, una vez que éstos hayan sido firmados por el funcionario competente. De ser necesario, ha de anotarse constancia expresa y detallada de las modificaciones que se hubieran introducido en cada folio (Ley, arto 29).

Tampoco se puede desglosar ni sustituir página alguna, ni alterar la foliación, salvo expresa autorización escrita de la autoridad competente. La ihfracción de esta norma determina la aplicación de las sanciones previstas precedentemente, según su gravedad (art. 29; y 27 Y 28). La sustracción, ocult~miento destrucción o inutilización documental es delito que se sanciona con pnsión o multa (C.P., arto 327; Ley de Responsabilidad de Funcionarios, de

28.9.1968, arts. 1 y 2) .

La ley prevé también que si en la tramitación de los autos un particular se valiera de instrumentos falsos o adulterados, o de cualquier otro de engaño para conseguir ventaja para sí o para un tercero o representado, en agravio del Estado, se aplicará, en la misma resolución que declare la nulidad, las sanciones administrativas que señalen las leyes y reglamentos, sin prejuicio de orde

.narse la interposición de la acción penal que corresponda (art. 30: C.P.P., arto 3).

Ya veremos las excepciones justificadas a dichos principios básicos, como asimismo la manera de actuar jurídicamente para satisfacer requerimientos de la vida oficial o privada.

Estos dos principios -unicidad e intangibilidad- están relacionados estrechamente con nociones jurídicas de alta cultura, como el precedente y el antecedente figuras esclarecedoras para delinear los derechos adquiridos y la propia y genérica de la jurisprudencia, en su moderna y actual conceptuación.

El de radicación es todo un complejo trascendente de los principios procedimentales de celeridad y de eficacia, como también de los de tuitividad y pro actione.

En razón de la radicación todos los expedientes de naturaleza personal siguen a su titular (trabajador) donde quiera que éste labore en el Sector Público Nacional (Estado); quedando, finalmente, asignado al acervo documentario del último órgano y organismo donde concluya servicios bajo cualquier modalidad (cesantía, invalidez, etc.). Si hay reinición de servicios, se piden los autos por la nueva dependencia.

Como se ve, la radicación no es un principio general, sino que está circunstancial al derecho subjetivo (personal) del trabajador, facilitando sus derechos y los de su familia, al propio tiempo que garantizando a la Administración la obtención de informes y copias sin necesidad de recurrir

a la persona del trabajador, aspecto éste que aprovecha bien la simplificación administrativa. Al no exigirse la presentación de documentos registrados y conservados en Archivo.

34.3 SUSTANCIACION, ACUMULACION y DESGLOSE. SUMILLADO En cada dependencia administrativa se lleva un registro de recepción y control de documentos, an0tándose el número que corresponde al expediente

que se inicia, con expresión de la naturaleza del pedido, fecha de presentación, nombre de los interesados y, en su caso, la oficina remitente (art. 56). Este es

básicamente el primer asiento, agregándose el número de folios, de suerte que los autos quedan identificados en el registro.

El expediente empieza con el primer escrito del recurrente o con la orden del funcionario competente, que lo incoa ex officio; y se sigue agregándole, por estricto orden cronológico los documentos, escritos y demás actuados, debidamente foliados, cuidando de formar todos ellos en un solo cuerpo. Cada expediente lleva una carátula con los datos inherentes al procedimiento (art. 58), como ya hemos indicado. Si hubiere recaudas, éstos deben ir cronológicamente ordenados, colocándose luego el primer escrito que los sintetiza.

El Jefe de sección o dependencia donde se inicie o se tramite cualquier expediente, bien por iniciativa propia o a instancia de los recurrentes, puede disponer su acumulación a otros con los que guarde conexión. Contra la resolución de acumulación no procede recurso alguno (art. 67). Sin embargo, conviene distinguir entre acumulación de acciones y acumulación de procedimientos (expedientes). Las acciones -como ya

dijimos- pueden acumularse en un solo escrito y/o expediente, a condición de que no sean incompatibles o que se deduzcan alternamente (C.P.C., arts. 247 a 260). Por lo común, en cada expediente se conoce y resuelve una sola acción (C.P.P., arto 20 y Ley 10124).

En cambio, la acumulación o suma de procedimientos es por su evidente conexión y sobre el principio de que por cada petición se puede organizar un expediente y sólo uno (Ley, arto 36).

Si el titular del derecho o el interesado actúan a través de apoderado, la documentación ha de hacer figura a ambos sucesivamente, a efecto de no con

fundir los registros; agregándose el poder respectivo. Este puede rec~er en for

ma jurídica, en cuyo caso debe estar inscrito en los Registro Públicos 533). La recepción y sellado del cargo supone la revisión de los documentos y su conformidad, prima facie, por lo que en cualquier momento del trámite - al advertirse deficiencias y omisiones- se puede notificar a los recurrentes para subsanarlos concediendo al efecto plazo prudencial (art. 46). Y con mayor motivo la Administración ha de rechazar de plano las peticiones maliciosas, los escritos y experiencias contrarias a la decencia o a la respetabilidad de las personas y hacer testar las frases inconvenientes (L.O. del P.J. - D. Legisl.767, arts. 24, 8 Y 9). Es costumbre administrativa también devolver el escrito injurioso,

pero ello priva a la Administración de la prueba para acreditar la conducta incorrecta, a menos que se deje en autos copia certificada y, mejor aun, fotocopiada.

Debemos dejar establecido diáfanamente que es obligación recibir todos los escritos, solicitudes o recursos que se presenten en horas hábiles; re"chazándose los que omitieran exigencias legales y otros requisitos, normados por disposiciones especiales (Ley, arto 63, 64 Y 101). Ello no obstante, si el rechazo pudiera ocasionar la pérdida de un término

perentorio, podrá recibirse el escrito bajo condición de ser subsanado en el término (apremiante) de 48 horas, anotándose en el escrito y en la copia que se devuelve esta circunstancia (art. 64).

Rechazar un escrito es facultad (discrecional) del trabajador recibidor o registrador, a cuyo criterio y experiencia queda librado el recibir o no el escrito. Esta es discrecionalidad que permite adecuarse a la realidad y no a reglas fatales. Por eso el codificador emplea sabiamente la expresión "podrán".

Por el principio de que los casos se deshacen como se hacen y no mediando prohibición, es lícito pedir la desacumulación de autos y aún de piezas de ellos, sobre todo de los originales recaudados, por ser necesarios a la o las partes o interesados, una vez fenecida la causa y mandada archivar. Se cuidará de dejar constancia del desglose y -mejor aún- fotocopia de los documentos retirados con autorización de funcionario competente. Pero hay originales que no se devolverán, como son las solicitudes (D.S. de 18-08-1904, arto 1, 2 Y 3).

Sumillar los escritos y recursos, como también (algunos) informes es notoriamente favorable al instructor del expediente con ínsita economía de tiempo y de esfuerzos. Se trata de una breve y exacta redacción, que ha de colocarse en la parte superior derecha del documento, precediendo al texto de éste. Y las oficinas de trámite y de archivo actuarán con mayor prontitud y seguridad.

34.4 SECUENCIA Y FOLlACION

El documento inicial es por lo común cabeza del procedimiento y tiene na

turalmente el primer lugar, comenzando la numeración de fajas por él. Sin em

bargo -como ya preveníamos-, cuando se le recauda (recibos, constancias,

certificaciones) con instrumentos aludidos expresamente en dicho escrito, es

tos recaudas han de colocarse precedentemente, tanto por ser cronológica

mente anteriores por lo general, cuanto porque al final del escrito ha de ir el

proveído correspondiente. Esta es costumbre judicial inveterada; mas en la vía

administrativa se dan ambas formalidades, o sea: escrito y recaudas; o recau

das y escritos. Sin duda, mayor orden se da en la formalidad primeramente ex

puesta.

La demora y festinación en los trámites de los autos, reclamos, informes, etc., significa comisión de grave falta (Ley 11377, arto 69). Consecuentemente, los !rabajador~s y funcionarios que por razón de licencia, vacaciones y otros motivos se alejen de su centro de trabajo, deberán entregar obligatoriamente a s~ reemplazante los documentos y expediente que corran a su cargo, pues en ningún caso deberá interrumpirse la tramitación de estos últimos por las causales anteriormente anotadas (Ley, arto 71). Como se sabe, mientras dura la licencia o vacaciones de un trabajador o funcionario, su puesto es atendido por otro de la misma dependencia (Ley 11377, arto 59).

Hemos visto ya, por cualquier irregularidad que se observe, que el o los recurrentes pueden y deben reclamar en queja en cualquier estado en que se encuentren los autos, en especial si están paralizados o hay manifiesta infracción de los plazos señalados (Ley, arto 105). Este es la queja de hecho. El superior del quejado debe actuar inmediatamente para ajustar a derecho la trami

Cuanto a la foliación ésta es correlativa, sin omitirse ningún documento y se hace mediante doble modalidad: en número y en letras (art. 58). Las copias

simples cuyos originales o copias certificadas corren en autos no son objeto de' numeración y será prudente y conveniente retirarlas y ordenarlas. Tampoco se

numeran las fojas en blanco. Esta es buena costumbre administrativa. Si los autos resultaren extremadamente voluminosos por los escritos, recursos y recaudos, dificultando su manejo y propendiendo a su deterioro, se dicta proveído ordenando la formación de cuadernos, (A, B, C, etc), mantenien

do la correlación numérica para que' se vea claramente la integridad y secuen

cia del expediente. Esto acontece generalmente para los procedimientos técnicos o de gestión, que se forman a base de muchas clases de planos, diagramas, perfiles, mapas, análisis, fotografías, aerofotogrametrías, etc; gran parte de ellos plegables por su dimensión.

No es válido interpolar documentos y los así incorporados carecen de lícito ingreso, no teniéndolos en cuenta y pudiéndolos no resolver para que el accíonante -si lo tiene a bien-lo haga valer conforme a der?cho. Todos los recursos y los informes, peritajes, recaudos, etc., que se actúen consecuentemente forman parte del expediente, inclusive el de revisión, que equivale al extraordinario de nulidad. Este último sólo opera ahora en caso expresamente permitido por la ley.