Durante el procedimiento los plazos pueden tener algunas vicisitudes, sea por acción de las partes, de los interesados y del propio instructor o del administrador; y así encontraremos la suspensión, interrupción y remisión que de acuerdo a la sistemática que venimos observando las examinaremos una a una.
Suspensión. El acto y los plazos acordados podrán quedar con sus efectos detenidos cuando se interpone una reclamación sobre modificatoria o revocatoria (art. 5 y 4). La interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, pero la. autoridad competente podrá de oficio o a instancia de parte, suspender la ejecución del acto resolutorio recurrido, si existen razones atendibles para ello (art. 104). Deja, pues, a criterio de la autoridad suspender o no el recurrido. Desaparecida la causal, se reinicia el período del plazo.
Interrupción. El plazo queda descontinuado o paralizado si en su último día (término) se presentaran escritos o recursos carente s de requisitos fundamentales o formales (art. 64). Pero en este caso la interrupción se convierte en una virtual prórroga de dos días, anotándose la circunstancia; aunque es más frecuente que el plazo quede sin posibilidad siquiera de iniciarse.
Sugerente resultará que recordemos -con evidente desazón- que en nuestro país hay constantes e imprevistas interrupciones absolutamente frívolas en la gran mayoría de casos, no en todos, por felicidad. Así, encontramos festividades institucionales (Día del Abogado, 2 de Abril; Día de la Univ. Nacional Mayor de San Marcos -Decana de América-, 12 de Mayo, ahora extendido a todas las universidades, con evidente acierto; Día del Ministerio Público (fiscales), también el12 de Mayo; Día
del Indio (campesino), 24 de Junio; Día del Juez, 4 de Agosto; Día del Escribano (secretario), 29 de Agosto; Día de la Policía, 30 de Agosto, Día del Ejército, 9 de Diciembre; etc. Asimismo, celebraciones territoriales: Día de Arequipa, 15 de Agosto; Día de Puna, 4 de Noviembre, etc.etc.
A semejante desorden y paralización habría que agregar una serie de inte
rrupciones de carácter folclórico y feudal (cumpleaños del ministro, del director o gerente; asimismo de la designación del alcalde, del subprefecto o del decano; para cerrar con el fallecimiento del juez, del vocal superior o del vocal supremo en sus respectivas jurisdicciones, que lógicamente son desde una provincia o un departamento hasta todo el país mismo).
Remisión. Es la posibilidad legal o administrativa de concederse nuevo plazo, en razón dfi que el titular del derecho -por sí o por apoderado- o el o los interesados erróneamente accionan, ya sea por "comportamiento desordenado del Administrador", por obscuridad o por ambigüedad normativa o por cambio domiciliario en la ubicación de las oficinas pertinentes, de modo inesperado, reciente o no suficiente divulgado. La Administración otorgará un segundo plazo, sin derecho a exigir el cumplimiento exagerado del anterior, el que también podrá darse por válido para lo actuado en él por algunas de las partes o interesados. Esta figura no existe literalmente en nuestro ordenamiento legal, pero la tomamos del derecho comparado (italiano) y aun de nuestra costumbre administrativa, justificada en una causa de fuerza mayor (que no ha podido preverse o que, prevista no ha podido resistirse). En otro términos, una consecuencia ineludible del estado de necesidad.
Hay también plazos perentorios (arts. 19 y 64), prudenciales (art. 46), de prórroga (art. 48) y de terminación (art. 64), que constituye una forma ladina de prórroga.
25.6 LA PUBLlCACION
Ciertos actos administrativos han de ser publicados (avisos, edictos, llamamientos, resoluciones, etc) en el diario oficial "El Peruano" (D.L. 17355, arto 4)
en la capital de la República (Lima) o en el periódico designado en cada distrito judicial por la respectiva Corte Superior (C.P.C., arts. 162, 163). Si en alguna
población no lo hubiere, se podrá recurrir a carteles, cedulones, etc. Cuando no se conoce exactamente el o los domicilios de las partes o interesados, pero si el lugar de residencia (C.P.C., arto 137, 149, 150, 153 a 156, 162, 163 Y 164).
Para las personas inciertas o desconocidas la publicación se hará también en la capital de la República y durante treinta días, sea cual fuere el lugar donde se sigue el procedimiento (C.P.C., arto 160).
La notificación directa o la transcripción deben remitirse al domicilio señalado en autos y si hubieren varios, lo será al último válido. Estas son, pues, especies -aunque menores- de la muy amplia de la publicidad (Ley, arto 41,49, etc.).
Rige para estos efectos la legalización procesal civil (C.P.C., arts. 136 .a 164). y no solo por regla sino por costumbre. "Las notificaciones también pueden hacerse en la oficina de trabajo de la persona con quien se entiende, o en el local del juzgado o tribunal que conoce del pleito, o en el oficio del escribano, pero solo encontrándose a aquella en algunos de los sitios al practicarse la diligencia" (art. 147), que para la vía administrativa ha de entenderse con las oficinas pertinentes de trámite. La posibilidad procesal civil de que una notificación sea diligenciada por el escribano (Secretario) de la causa constituyéndose con tal objeto en el lugar de la residencia de quien deba ser notificado (CPC, arto 156) no
tiene precedente legales ni jurisdiccionales en el derecho administrativo nuestro, pero en el caso de suma importancia nacional podrá seguirse esta actuación, pues nada hay que lo impida.
A fin de efectivarse más la seguridad de la recepción notificatoria, se ha mandado practicarla independiente y adicionalmente por correo certificado, lo que es un acierto ratificatorio (D.L. 14606).
El Colegio de Abogados de Lima y algunos otros cuentan con un buen servicio de casillas para las notificaciones.
El tiempo máximo para cada procedimiento sin substanciación de recursos es de treinta días útiles (art. 512); y con recurso o recursos puede quintuplicar dicho máximo teórico y engañoso; y a tal resultado podría sumarse aún el término de la distancia y algún plazo con lo que estaríamos pasando los 210 días útiles. ¡Todos los cálculos y las pretensas reformas se han venido abajo!. El Reglamento derogado, con verdadero acierto -fruto de la experiencia- fijó todo en seis meses (vid., Cuadro XVII). (180 días, en vez de los reformados 210 días).
Erróneamente el Reglamento (art. 61°) y peor aún la Ley (art. 59°) hablan y parten de la Capital; de la República para la presentación de peticiones. En verdad, también operaría para quienes viven en Lima y están ventilando caso fuera de ella. Hay, pues, una visión centralista inconveniente.
El procedimiento administrativo peruano urgía, en verdad, de una adecuación a la realidad en que vivimos, esto es, de resolverse los asuntos vinculados al Estado con mayor acierto y prontitud. Todos los que hemos incursionado en el quehacer público -más exactamente aún, en la actividad multiforme y abstrusa de la administración pública- lo hemos dicho y repetido en su oportunidad, señalando no solamente su necesidad sino también dando derroteros 475). y aunque en 1967 se da un complejo normativo valioso, también es cierto que se trata de normas genera/es estrictamente de la acción reglada, sin ocuparse de una serie de trámites que -aunque menores- no por ello han de ser olvidados, porque de esa actividad cotidiana emerge justamente el procedimiento objeto de resolución expresa hace ya veintidós años.
Es, sin embargo, una entidad privada joven la que da pasos decisivos aunque vacilantes y asistemáticos para afrontar este problema, actitud que no merece ambivalente simpatía y rechazo.
Similar finalidad se observa en el Programa Nacional de Desburocratización, que debió rendir frutos desde 1986; habiendo recogido la simplificación' algunos errores que se deslizaron en ese Programa (D.S. 100-85-PCM, de 20.12.1985). Dicho Programa estaba mejor concebido, estructurado y con técnica jurídica totalmente superior, comenzando por el léxico.
26.1 OBJETIVOS
Se ha dicho que la simplificación administrativa es parte del proceso de transformación de nuestra patria. Ojalá pudiera resultar exacto, pues tan indispensables cambios se esperan sin que se haya proyectado nada efectivamente digno de ser así calificado; y de tan descarriada realidad parécenos recordar demagógicamente ad portas de trasiegos electorales.
Es de desear que en estas coyunturas encontremos el suficiente espíritu de emprender políticas bien pensadas, estudiadas, comparadas y comenzar a realizarlas.
Dos son las posibilidades máximas de esta acción: mejorar y realizar los servicios públicos a través de normas administrativas; y que la sociedad supervise el fiel cumplimiento de ellas, detectando nuevos obstáculos que la inercia burocrát(.ca o los intereses creados pretendan mantener o
establecer en el futuro 476).
Y cumpliendo ab initio uno de los postulados, no ha dejado de llamamos la atención de modo altamente positivo por cierto, es que no solo se haya publicado el borrador de trabajo -lo que raramente acontece en nuestro medio-, sino que se haya recurrido a un expediente pragmático, como es la audiencia pública a la que asiste gran cantidad de funcionarios y trabajadores para escuchar y exponer sus pareceres; temperamento que hay que institucionalizar y vertebrar como tamiz previo para complejos normativos de auténtico nacimiento por el calor del público.
Sin embargo, se ha carecido de una visión integral del problema lo que ha llevado a constituir una suerte indebida de paralelismo con el procedimiento existente, en vez de afrontarlo global mente; produciendo -a pesar de sus ventajas- un desajuste en el accionar, lo que conduce a la inseguridad y al desorden; teniendo en cuenta -además- que estos trabajos ya llevan cinco años de preparación, según se ha dicho públicamente. Su resultado viene a ser sumamente pobre.
26.2 INNOVACIONES y CRITICA
Varias y muy valiosas resultan del análisis sereno e integral de la ley y so bre todo del reglamento consiguiente (477). Veámoslas de acuerdo a la sistemá
tica en armonía con la dogmática legislativa y subsidiariamente por la reglamentaria, con la crítica que corresponde a cada una de ellas, si fuese pertinente inscribiendo nuestro parecer a continuación.
1. Se entiende por simplificación administrativa a los principios y las acciones derivados de éstos, que tiene por objetivo final la eliminación de obstáculos o costos innecesarios para la sociedad, los que generen inadecuado funcionamiento de la administración pública (Reglamento, arto 2).
2. El fundamento de las disposiciones radica en la participación de la ciudadanía y de los medios de comunicación social en el proceso regulatorio y en la exigencia del cumplimiento de los derechos y garantías establecidos por la ley (Reglamento, arto 2 in fine).
3. Para los efectos de la ley, la administración pública comprende a los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, las reparticiones de éste último, las instituciones, entidades y órganos a los que la Constitución confiere autonomía, las instituciones públicas descentralizadas, las empresas de derecho público, los gobiernos regionales, los gobiernos locales, los organismos descentralizados autónomos y , en general, las entidades de derecho del Estado y en cuanto ejerzan funciones administrativas (Ley, arto 1).
¡Una concepción y redacción increíblemente impropia de una ley! Bien pudo haber quedado para pliego de instrucción, de divulgación popular o para un cartel a pegarse en las paredes en sitios seleccionados por razón de afluencia de usuarios y gestores, jamás para una ley.
El Poder Ejecutivo involucra los ministerios hasta el mínimo nivel de sección, unidad u oficina. No hay ni puede haber institución pública que no sea ínsitamente descentralizada, lo mismo que las empresas; y la descentralización es autonomía técnicamente.
Finalmente no hay una sola entidad del Estado de "derecho público" que dejan de ejercitar funciones administrativas, por lo que resulta un propósito insistir en ello. Contrariamente, existen instituciones privadas
que realizan diariamente actos administrativos, un fenómeno que se da en el Perú y en cualquier otro país del mundo; y que hubiera sido altamente beneficioso comprenderlas en este proceso, ya que miles de ciudadanos habrían resultado amparados por la simplificación, en esencia trascendente.
Se repiten los errores de las leyes anuales de presupuesto y de los volúmenes en que éste se estructura caprichosamente).
4. Los principios generales de la simplificación son de indiscutible calidad filo
sófico-pragmática; presunción de veracidad, juris tantum; eliminación de exigencias y formalidades costosas; desconcentración (!) de los procesos decisivos; y participación de la ciudadanía en el control y en la prestación misma (Ley, arto 2) (478).
5. Los derechos de los usuarios encontramos concebidos y expuesto con inigualable caliClad filosófico-jurídica que ha de comunicar una superación tanto en las oficinas públicas como también en quienes a ellas concurren (Regl., art.3).
6. La presunción de veracidad exime de la presentación de los instrumentos públicos y aceptando, en sustitución, declaraciones hechas por el interesado o un representante suyo con poder suficiente.
Dichos instrumentos los menciona la ley:
- Certificado de buena conducta o de antecedentes policiales; - Certificado de antecedentes penales;
- Certificado de salud; - Certificado de domicilio; - Certificado de supervivencia; - Certificado de orfandad; y - Certificado de viudez.
La ley prevé la complementación (Ley, arto 39), empero ella no se ha producido.
(Esta generalidad resulta peligrosa. Ha de operarse según la función y desempeño y el órgano u organismo de que se trata. Un trabajador con antecedentes penales en el Registro Central de Condenas de la Corte Suprema es repugnante y altamente de peligro social; uno de salud para quien prepara alimentos en las Universidades es indispensable; el de supervivencia debe eliminarse cuando hay simultáneamente el poder para cobrar, que por sí mismo lleva la finalidad de la preexistencia vital misma).
7. La exigencia de presentación de otros documentos similares a los establecidos por la ley (art. 3) y que sean sustituídos por declaraciones, puede ser eliminada si las normas que proponga INAP así lo acuerden (Regl. artA).
8. Cuando la presentación de un documento original no comprendido en la ley (art. 3) haya sido ordenado por norma expresa, tal requerimiento puede ser satisfecho mediante copias autenticadas o certificadas por Notario o Fedatario, cotejándose el original con la copia y encontrándose su reproducción fiel (Ley, arto 5; Regl. art.6)
9. Cuando sea indispensable conocer con certeza el estado de salud del usuario, la entidad pública que lo requiere ha de asegurar que se provea el servicio gratuito y directamente o por terceros (Regl. , art.5).
10. Acreditado el fraude con prueba instrumental, lo actuado deviene nulo. Hay obligaciones de denunciar tal hecho dentro del plazo de cinco (5) días calendario, sin prejuicio de adoptarse las medidas administrativas de nulidad del acto y del proceso administrativo (Ley, arto 6; Regl., arto 13, 16 Y 23).
A estos efectos se modifican los arts. 334 (delitos contra la administración de justicia), 364 y 365 (delitos contra la fe pública) del Código Penal. (Esta declaración resulta incompleta y atentatoria de la presunción de inocencia; Constitución, arto 2 inciso 20 letra f); solo judicialmente se le puede responsabilizar en materia penal. En consecuencia, la anunciada
nulidad ha de recogerla la Administración Pública del acto jurisdiccional firme y no afltes, ni tampoco ante sí misma).
11. La iniciación, seguimiento y culminación de los procedimientos administra
tivos lo es con carta-poder, que apareja esta información mínima: - Nombre y apellidos completos del poderdante y apoderado; - domicilio del poderdante;
- Número de libreta electoral del poderdante; - Objeto y alcance del poder (Regl. art.7).
12. No pueden ser fedatarios los funcionarios o trabajadores del Estado que intervienen directamente en los trámites posteriores a la recepción o en la resolución de los expedientes. De acuerdo a sus necesidades cada entidad establece el número de fedatarios. La autoridad competente, mediante acto resolutivo o acuerdo, designa a o a los fedatarios por un período de dos años, pudiendo ser prorrogado (Regl., arto 8).
(Cualquiera no debe serio. Conviene tener en cuenta que se trata de asuntos de especialidad, por lo que mínimamente han de serio los estudiantes o los bachilleres en Derecho).
13. Las autenticaciones o certificaciones de los fedatarios no afecta la potestad administrativa que es inherente a los funcionarios públicos para dar fe de la autenticidad instrumental que ellos o sus superiores jerárquicos emiten (Regl., Art.9).
14. Para ser fedatario se requiere:
- Ser funcionario o trabajador de la administración pública de probada ca
pacidad;
- Tener como mínimo tres (3) años de servicios en la entidad, o en caso
de entidades que tuviesen menor antigüedad, al menos ese tiempo a su
servicio; y
- No haber sido sancionado por falta disciplinaria (Reg., art.1 O). 15. La administración pública modifica sus procedimientos específicos sobre licencias, autorizaciones, permisos, concesiones y similares, a fin de que ello sean otorgados automáticamente a base de las declaraciones (y peticiones) de los interesados, los que están sujetos a posterior fiscalización (Ley, artA; Regl. arts. 5, 11 Y 14). Las modificaciones pertinentes deben efectuarse en un plazo no mayor de sesenta (60) días de la vigencia del Reglamento de la ley (Lunes 4.9.1989) (Parece ser que corresponden al campo laboral-administrativo, pero no a toda el área administrativa). 16. Notificados los procedimientos, la copia de la declaración (o petición) -con el debido sello de recepción- constituye prueba suficiente de que el interesado cuenta con autorización, licencia, permiso o concesión.
En los casos en que tal automaticidad pudiera dar lugar a una contención administrativa o exponer a personas contraviniendo el ordenamiento jurídico o perjuicios de salud o seguridad, las entidades competentes pueden establecer un procedimiento simplificado no automático, pero las reglas así acordadas deben ser obligatoriamente motivadas y publicadas. En caso contrario y transcurrido el plazo de sesenta (60) días, copia de la declaración o soltcitud en que aparezca el sello de recepción constituye prueba suficiente de que el interesado cuenta con la autorización o similares figuras. .
Queda en claro, sin embargo, que el otorgamiento automático o no automático de licencias y similares conceptos no enerva el derecho de los afectados a impugnar las referidas aprobaciones, de conformidad con los procedimientos vigentes (Regl. arto 13).
17. Las declaraciones o peticiones que se formulen han de ser consignadas en formularios proporcionados por las entidades; detallado -con la mayor precisión posible- las normas y aplicaciones tanto sustantivas como adjetivas para lograr licencia y similares derechos (Regl. art.12).
(Contradice injustificadamente el Reglamento de Procedimientos Administrativos, arts. 70 y 106) Y que hoyes la Ley 26111).
18. Las directivas que determinan fiscalización posterior han de establecer para cada caso, el porcentaje de las declaraciones o peticiones que están sujetas a verificaciones por el método de muestreo al azar, teniendo en cuenta criterios trascendentes, tales como: impacto económico-social, factores de salud o seguridad, disponibilidad de recursos humanos, etc. (Regl. arto 15).
19. Por f~lsedad documental o por declaración no verdadera, se imponen multas, sin perjuicio de otras acciones (Ley, arto 6). Actúa la entidad que detec
ta la infracción o eIINAP. El monto de cada multa no excede de dos (2) UIT si se trata de personas jurídicas y de media (0.5) UIT si es persona natural, vigentes a la fecha de hacerse efectivo el abono en favor de la entidad correspondiente.
La cobranza se hace efectiva según el D.L. 17355 (Regl. arto 17). (Creemos que para los trabajadores procede el descuento por planillas; es más efectivo y rápido. Para las personas jurídicas podrá aplicarse exclusivamente la vía coactiva, normada por el indicado decreto ley). 20. Los actos impositivos de multas son apelables, agotándose el incidente administrativamente (Regl. arto 18; Ley de Procedimientos Administrativos, arto 99).
(Reiteramos el contenido del párrafo final del item 19).
21. En aplicación del principio de la eliminación de las exigencias y formalidades costosas, queda suprimida la presentación de documentos que contengan información que la propia entidad que los solicite posea o deba poseer; y el pago de derechos que exceda el costo de producción en la expedición de pasaportes y otros documentos de identidad (Ley,
vos hasta el presente es letra muerta: La Administración la viola y los usuarios no conocen este derecho que los asiste.
(Magnifica norma que efectiviza el principio de la economía procesal, que obliga a ser diligentes a los funcionarios responsables de oficinas de trámite documentario y archivo donde se acumulan indebida y excesivamente documentos ya existentes, ocupando innecesariamente espacios y muebles).
Establece la norma también que los cobros por los trámites administrativos así como por los servicios que ésta brinda, no debe exceder los costos reales que su ejecución específica genera para la propia entidad. En consecuencia, la administración no puede establecer aranceles o derechos ni crear exigencias o formalidades que obstaculicen, compliquen o encarezcan al usuario el procedimiento administrativo (Regl. arto 19).
(En verdad, la aguda crisis presente ha llevado a este exceso, ya que entidades sin recurso del Tesoro Público se agencian algunos ingresos, que ahora están prohibidos, con la consiguiente paralización de servicios o prestación deficiente de éstos).
22. Efectivizando la eliminación de exigencias y formalidades costosas se